В. А. Литвинов. Дуалистический и кооперативный федерализм

Статья, опубликованная в журнале «РЕГИОНОЛОГИЯ REGIONOLOGY» (2011. № 3(76). С. 16—23) под названием «Дуалистический и кооперативный федерализм», автором которой является Литвинов Вадим Александрович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Омского государственного университета, отзывается из печати с согласия издателя.
Изъятие (ретракция) публикации обусловлено выявлением дублирующего материала в статье этого же автора под аналогичным названием «Дуалистический и кооперативный федерализм» в журнале «Аграрное и земельное право». (2011. № 9. С. 113—117).

В. А. ЛИТВИНОВ

ДУАЛИСТИЧЕСКИЙ И КООПЕРАТИВНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

ЛИТВИНОВ Вадим Александрович, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Омского государственного университета.

Ключевые слова: федерация, государство, дуалистический, кооперативный, субъект, совместная компетенция, сотрудничество, суверенитет

Key words: federation, state, dualistic, co-operative, entity, joint competence, co-operation, sovereignty

В современном мире насчитывается около 200 государств, большинство которых является многонациональным. Федеративная форма закреплена в конституциях 25 государств, занимающих 50 % территории и включающих в себя 1/3 населения планеты¹. Появление федерализма в истории человечества обусловливалось естественным стремлением народов к организации единого сообщества и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением их относительной самостоятельности.

Создатели конституционно-правового федерализма усматривали в нем более демократическую форму государственного устройства, обеспечивающего совместное решение вопросов жизнедеятельности создавших единое государство территориальных образований, поддержание мира членами федерации и преодоление конфликтов между ними и центральной властью, а также гарантирующего права и свободы человека и гражданина. Идеи и принципы федерализма оказали позитивное влияние на развитие политико-правовой мысли во многих странах, в результате чего начались интенсивные поиски демократического преобразования их государственного устройства. Конституционно-правовое федеративное государство впервые образовалось в США в 1787 г., затем оно появилось в Мексике (1824 г.), Бразилии   (1889 г.), Австралии (1901 г.), Швейцарии (1848 г.), России (1918 г.) и других странах.

Понятие «федерация» происходит от лат. federate — «объединение, союз»². По мнению других исследователей, его надо выводить из однокоренного латинского foedus — «договор» или fides — «верность»³. Лингвистическое толкование рассматриваемого понятия часто служит основанием для определения федерации как союзного государства, основанного на договоре ряда государств⁴.

Среди федеративных государств есть как высокоразвитые страны, так и государства со скромными индустриальными достижениями. Есть федерации огромные по своей территории и совсем небольшие. Федеративные государства отличаются друга от друга не только уровнем экономического развития и закрепляемой территорией. Существует множество моделей федерализма с точки зрения особенностей их воплощения в федеративных государствах.

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. С учетом этого критерия выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный. Дуалистический федерализм характеризуется строгой фик-сированностью в конституции разделения функций и полномочий между федеральной властью и властями субъектов федерации. Суть дуалистического федерализма состоит в разделении власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления не зависели друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции.

Концепция дуалистического федерализма предполагает двойственность суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и суверенитет его субъектов⁵, что не соответствует реальному положению вещей. По этой причине дуалистический федерализм невозможно воплотить в «чистом виде». Кроме того, мы считаем необходимым добавить следующее. Суверенитет является одной из обязательных качественных характеристик независимого государства. Поэтому субъекты федерации не могут обладать суверенитетом, ибо в противном случае их союз был бы конфедерацией. Если государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет — не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями⁶. Таким образом, модель дуалистического федерализма в «чистом виде» вряд ли сможет полноценно функционировать. Если оба уровня власти будут «совершенно независимыми друг от друга», то рано или поздно федерация перестанет существовать.

После Второй мировой войны наибольшее распространение получила концепция кооперативного федерализма. Она требовала партнерства двух властей (федерального центра и субъектов федерации), в связи с чем в конституциях стала особо выделяться сфера совместного ведения федерации и ее субъектов. Такая система отношений между центром и субъектами предполагает сотрудничество и солидарную ответственность при осуществлении определенных государственных функций.

Теория кооперативного федерализма впервые вошла в политико-правовую жизнь в 30-е гг. XX в. в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США в качестве основы внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом «Нового курса», смысл программы которого заключался в признании необходимости кооперации⁷. Важнейшей тенденцией в этот период развития федерализма в США стало объединение усилий федерации и штатов для решения комплексных социально-экономических проблем⁸.

Суть американского кооперативного федерализма заключается в особенностях политической и судебно-правовой систем США, в основе которых лежат кооперация, состязательность и конкуренция. Как отмечает Д. Элазар, «определение „кооперативный"» в выражении кооперативный федерализм не означает, что отношения строятся исключительно на мире и дружбе... Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако „кооперативный" означает обязательность фактического поведения — „работать и взаимодействовать вместе"»⁹.

Корни кооперативного федерализма лежат в кавененталь-ной идее создания общества на основе договора и соглашений о взаимоотношениях (договорная природа государства). Кооперативный федерализм подразумевает нецентрализованную федерацию, где взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникающих разногласий. Действует принцип «максимум согласия — минимум принуждения»¹⁰.

Новое развитие кооперативный федерализм получил в европейских моделях. Несмотря на то что о германском кооперативном федерализме заявили в политических и научных дискуссиях достаточно поздно (в 1960-х гг.), оформился он конституционно с принятием Основного закона ФРГ 1949 г.

Под термином «кооперативный федерализм» немецкие юристы обозначают сложившийся в Германии особый механизм взаимодействия союза и земель, основанный на координации деятельности¹¹. Он функционирует в форме постоянных конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, проводимых не реже одного раза в год, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем¹². Особенностью германского кооперативного федерализма является введение неизвестного американскому праву понятия конкурирующей (совместной) компетенции властей федерации и земель. Как считает К. Xессе, кооперативный федерализм в Германии есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами, которая задается институтом конкурирующей (совместной) компетенции. Осуществляемое на основе четкой концепции и координации сотрудничество может содействовать необходимому в современном социальном государстве единообразному и эффективному выполнению государственных задач, не приводя к централизации¹³. Кроме того, федеративное государственное устройство ФРГ в качестве неписанного принципа конституционного права включает также требование «доброго поведения» со стороны земель к федерации (этот принцип еще называется «верностью федерации»). Согласно этому принципу, конституция требует от федерации и земель не только внешней корректности в выполнении их государственно-правовых обязанностей, но и постоянного поиска и налаживания добрых, дружеских отношений с федерацией¹⁴.

Наличие предметов совместного ведения требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации государственной власти на этом уровне — это не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти, основанной на сотрудничестве координации деятельности и солидарной ответственности. Следует заметить, что в 2006 г. в ФРГ была проведена реформа федерализма, в результате которой был введен новый правовой принцип в компетенции земель — «право на отклонение»¹⁵. В соответствии с этим принципом земли дополнительно получили право в области защиты окружающей среды и образования, благодаря которым они самостоятельно решают, могут ли земельные законы «отклоняться» от федерального законодательства или, наоборот, будут соответствовать им.

Мировая практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по пути установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов государственной власти¹⁶. Эта тенденция в наибольшей степени отвечает природе федеративных отношений. Она предполагает развитие партнерства между федерацией и ее субъектами и все большее их сотрудничество в будущем.

Кооперативный федерализм вырабатывает механизм согласования позиций центра и субъектов при решении вопросов разделения государственной власти по вертикали и при осуществлении ими своих полномочий, что приводит к развитию сотрудничества в различных сферах деятельности. «Федеративное государство, — отмечает П. Пернталер, — это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общего-

сударственных дел. Для реализации этих целей создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как „общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли»¹⁷.

Развитие кооперативного федерализма выводит на новый уровень и роль межрегиональных связей между субъектами федерации. Например, в ФРГ это проявляется в особой системе «самокоординации» отношений между землями. Формы такой самокоординации достаточно разнообразны: государственные договоры, административные соглашения, совместные решения конференции отраслевых министерств земель, ежегодные съезды государствоведов ФРГ и т. п. По подсчетам государствоведов Германии, практика «самокоординации» в ФРГ за период 1949—1960 гг. вылилась в заключение 339 всевозможных межземельных государственных договоров и административных соглашений. Создано и действует более 80 межземельных организаций, координирующих выполнение землями различных задач, возложенных на них федерацией¹⁸. В США также одобряется сотрудничество между субъектами федерации. К 2002 г. количество договоров, которые регулируют отношения между штатами в области транспорта, охраны окружающей среды, здоровья и т. д., приблизилось к двумстам¹⁹.

По мнению многих ученых, именно теория кооперативного федерализма в настоящее время имеет наиболее сильное влияние в зарубежных федерациях²⁰. Кооперативный федерализм интенсивно развивается в США, Германии, Австрии, Швейцарии, Бразилии и других федеративных государствах. В каждой стране он имеет свои особенности, закрепляемые в конституциях этих государств.

Кооперативный федерализм имеет особое значение в современных условиях, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, стратегию и тактику их осуществления). Таким образом, доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В этом отношении его можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования²¹. В то же время следует заметить, что реализация кооперативного федерализма должна осуществляться продуманно. В противном случае вследствие «взаимопроникновения» по предметам ведения и компетенции между федерацией и субъектами может возникнуть отрицательный эффект дублирования деятельности по одним и тем же вопросам государственной жизни и бездействия по другим вопросам (в надежде друг на друга в решении этих вопросов). В качестве подобного негативного примера можно привести ту же Германию. Некоторые исследователи считают, что в плане развития федеративных отношений ФРГ в начале XXI в. зашла в тупик. «В увлечении „кооперативным федерализмом" уровни власти стали слишком зависимы друг от друга, что, в конечном счете, почти парализовало систему „конституционной регенерации": с одной стороны, для расширения компетенции субъектов федерации необходимо волеизъявление федерального парламента, а с другой — практически любая законодательная инициатива может быть заблокирована федеральным органом земельного представительства — Бундесратом»²².

Таким образом, неконтролируемое «увлечение» кооперативным федерализмом может дать негативные последствия.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001. С. 6.

² См.: Маимен А. Федерализм и национальное государство // Полис. 1992. № 4. С. 168.

³ См.: Лепешкин А.И. Советский федерализм: теория и практика. М., 1997. С. 6.

⁴ См.: Словарь иностранных языков. 14-е изд. М., 1987. С. 522.

⁵ См.: Фадеева Т.М. Европейский федерализм: современные тенденции / РАН ИНИОН. Центр соц. науч.-инф. исслед. Отд. ист. наук; отв. ред. А.А. Твердохлеб. М., 2000. С. 7.

⁶ См.: Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права М., 1982. С. 50.

⁷ См.: Чиркин В.Е., Васильева Т.А., Глинич-Золотарева М.В., Лебедев А.Н., Шульженко Ю.Л. Глобализация и федерализм // Государство и право. 2007. № 7. С. 6.

⁸ См.: Сидоров О.А. Утверждение кооперативного федерализма в США (судебно-правовой аспект) // Регионология. 2006. № 4. С. 17.

⁹ Элазар Д. Сравнительный федерализм // Полит. исслед. 1995. № 5. С. 112.

¹⁰ Там же. С. 46.

¹¹ См.: Государственное право Германии. М., 1994. С. 83; Вальтер Р. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германия // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 16.

¹² См.: Ледях И.А. Федерализм и демократия. На форуме юристов. Из выступления Г. Винер // Государство и право. 1992. № 4. С. 144.

¹³ См.: Xессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 123.

¹⁴ Там же. С. 138.

¹⁵ См.: Бурнасов А.С. Реформа немецкого федерализма в начале

XXI века // Федерализм. 2007. № 1. С. 211.

¹⁶ См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995. С. 10.

¹⁷ Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Государство и право. 1994. № 3. С. 123.

¹⁸ См.: Буржуазные конституции в период общего кризиса капитализма. М., 1966. С. 203.

¹⁹ См.: Ахмадеев А.А., Никитина Т.А. Из зарубежного опыта федерализма // Экономика и управление. 2002. № 3. С. 19.

²⁰ См.: Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1994. № 8—9. С. 152; Чиркин В.Е., Васильева Т.А., Глинич-Золотарева М.В., Лебедев А.Н. Шульженко Ю.Л. Глобализация и федерализм ... С. 5.

²¹ См.: Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 50.

²² Лексин И.В. Федеративное устройство современной Германии: проблемы и направления преобразований // Рос. юрид. журн. 2009. № 5. С. 122.

Поступила 02.06.11.