А. В. Пузаков. Специфика механизма финансирования деволюционных регионов Великобритании: формула Барнетта

А. В. ПУЗАКОВ

СПЕЦИФИКА МЕХАНИЗМА ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕВОЛЮЦИОННЫХ РЕГИОНОВ ВЕЛИКОБРИТАНИИ:ФОРМУЛА БАРНЕТТА

ПУЗАКОВ Александр Владимирович, докторант кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета.

Ключевые слова: формула Барнетта, деволюция, деволюционные регионы, Великобритания, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия, общественно-государственные расходы Key words: Barnett formula, devolution, devolved administrations, Great Britain, Scotland, Wales, Northern Ireland, public expenditure

В результате деволюции в Великобритании в 1999 г. были созданы автономные институты власти. Прежде всего, это Национальная Ассамблея Уэльса, Парламент Шотландии и Ассамблея Северной Ирландии. Важным элементом деволюции является организация финансирования органов управления этими территориями. Обязанность определять фискальную и макроэкономическую политику, а также распределять финансирование общественно-государственных расходов на территории Великобритании возложена на министерство финансов (казначейство). Финансирование органов управления деволюционных регионов определяется в обзорах расходов наряду с финансированием министерств правительства Великобритании. После того, как утвержден общий объем финансирования, органы управления деволю-ционных регионов имеют право самостоятельно распределять эти средства в обозначенных пределах, однако они несут ответственность за то, чтобы их планы не противоречили фискальной политике правительства Великобритании. Бюджет этих органов формируется не только за счет субсидии правительства Великобритании. Частично расходы финансируются за счет муниципального налога, который взимается с домовладельцев, а также за счет займов¹.

В последнее десятилетие особое внимание британские политики и общественность уделяют практике распределения финансирования регионов Великобритании, осуществляемого министерством финансов в соответствии с так называемой «формулой Барнетта». Основной причиной пристального внимания к ней является мнение многих политиков и исследователей о несправедливости ее механизма и, в частности, о том, что опыт ее использования показывает, что существующий объем финансирования на душу населения выше в Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе, чем в Англии. Объясняют эту ситуацию преимущественно тем, что формула Барнетта основывается на численности населения, а не на действительных потребностях в финансировании.

Несмотря на значительное внимание к проблеме формулы Барнетта в Великобритании, в отечественной научно-политической литературе она не исследовалась. Учитывая то, что эта статья основана на англоязычных источниках, а некоторые термины применительно к исследуемой проблематике еще не всегда имеют устоявшийся перевод на русский язык, в то время как в английском языке используются широко в официальных документах и публицистике, необходимо пояснить значение терминов, являющихся ключевыми для нашего исследования.

Деволюция (devolution) — передача центральными правительственными органами части своих полномочий органам власти административно-территориальных единиц.

Формула Барнетта (Barnett formula) — механизм, используемый министерством финансов (казначейством) Великобритании для автоматического регулирования объемов финансирования общественно-государственных расходов Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, при изменении объемов финансирования государственных услуг в Англии, Англии и Уэльсе либо на всей территории Великобритании.

Деволюционные регионы (devolved administrations) — административно-политические части Великобритании, в которых в рамках процесса деволюции были созданы автономные институты власти: Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия.

Блочная субсидия (block grant) — финансовые средства, составляющие ассигнованную часть бюджетов органов управления Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии, объем которых зависит от существующего базового уровня и применения формулы Барнетта.

Переданные вопросы (полномочия) (devolved matters) — вопросы, решения по которым имеют право принимать автономные институты власти Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии.

Резервированные (сохраненные) вопросы (полномочия) (reserved matters) — вопросы, имеющие общенациональное или международное значение и находящиеся исключительно в компетенции центральных органов управления Великобритании.

Формула Барнетта получила свое название в честь бывшего главного секретаря казначейства — Джоэла (ныне — лорда) Барнетта (Joel (Lord) Barnett). Ранее она использовалась, чтобы определять объемы финансирования расходов трех территориальных министерств: Министерства по делам Шотландии (Scottish Office), Министерства по делам Уэльса (Welsh Office) и Министерства по делам Северной Ирландии (Northern Ireland Office). С началом процесса деволюции она определяет изменения ассигнованной части бюджета Парламента Шотландии, Национальной Ассамблеи Уэльса и Ассамблеи Северной Ирландии².

Формула Барнетта не определяет общий размер бюджетов, но отражает изменения в финансировании программ, проводимых в Англии, и направлена на эквивалентное изменение бюджетов органов управления деволюционных регионов, рассчитываемое в зависимости от численности населения. Формула не отражает напрямую расходы на общественно-государственные «нужды» или «потребности». Она определяет то, как финансируются органы управления регионов, участвующих в процессе деволюции. Это не единственный источник финансирования общественно-государственных расходов таких регионов, поскольку правительство Великобритании также тратит государственные средства на резервированные полномочия в каждом из них, но именно по формуле Барнетта рассчитывается большая часть объемов финансирования деволюционных регионов из государственных средств.

Эта формула появилась до начала процесса деволюции и функционирует с 70-х гг. ХХ в. С началом деволюции по ней распределяется не ограниченная условиями блочная субсидия для всех органов управления регионов, участвующих в процессе деволюции, что дает им возможность самостоятельно принимать решения о том, как финансировать осуществление переданных полномочий³.

Формула используется последние тридцать лет для определения ежегодного прироста выделяемых средств. Каждый год этот прирост прибавляется к средствам, выделенным в предыдущем году (к базовому уровню), для формирования значительной блочной субсидии, предоставляемой центральным правительством местным органам власти. Блочная субсидия является назначенной или «ассигнованной» частью предельных расходов министерств (departmental expenditure limits), частью общего объема бюджета, в пределах которой органы управления деволюционных регионов имеют полную свободу действий по распределению финансирования министерств и программ. Изменения объемов таких бюджетов обычно определяются формулой Барнетта, позволяющей избежать обсуждений о распределении средств в министерстве финансов⁴. В 2007—2008 гг. под действие этой формулы попадало почти 49 млрд фунтов, выделяемых на государственные расходы⁵.

Общественно-государственные расходы сейчас определяются в рамках «Комплексного обзора расходов» (Comprehensive Spending Review), проводимого раз в два года. Этот документ определяет планы расходов министерств на три года вперед. Начальный уровень субсидий определяется министерством финансов в соответствии с правилами, общими для всех министерств. В прошлом часто учитывался и процент увеличения расходов по сравнению с предыдущим годом. В случае, если есть изменения в планах относительно программ в Англии, которые являются «сопоставимыми» с шотландскими и уэльскими, фиксированная доля прибавляется или вычитается (в случае сокращения) из субсидии. Степень, до которой обязанности деволюционных ассамблей «отражают» обязанности органов управления в Англии, также играет роль при изменении субсидий. В тех случаях, когда расходы центрального правительства осуществляются от имени всех территорий, фактор сопоставимости, соответственно, ниже, чем когда большей частью расходов распоряжаются на национальном уровне (например, расходы на образование).

Под сопоставимостью подразумевается степень, в которой услуги, предоставляемые министерствами правительства Великобритании, соответствуют услугам, заложенным в бюджет органов управления деволюционных регионов. Так, процент сопоставимости для органов управления Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в сфере образования составляет 100 %, а, например, в сфере труда и пенсионного обеспечения — 0 % для Шотландии и Уэльса, но 100 % — для Северной Ирландии.

Изменения в распределении финансирования общественно-государственных расходов для каждого из деволюционных регионов определяют три фактора: величина изменений запланированных расходов в министерствах правительства Великобритании; степень сопоставимости соответствующих министерских программ Великобритании и работ, осуществляемых органами управления деволюционных регионов; доля населения каждого региона относительно численности населения Англии, Англии и Уэльса или Великобритании (в зависимости от конкретного случая).

Главная причина недовольства формулой Барнетта и ее основной и самый очевидный недостаток — ее несправедливость. Вторым по значимости общепризнанным недостатком является то, что она не учитывает реальные потребности в финансировании. В числе основных недостатков формулы Барнетта, также имеющих отношение к несправедливости, часто называют ее непрозрачность. Еще одним поводом для ее критики является то, что ее использование потенциально способно пойти вразрез с процессом деволюции и то, что она не закреплена в законе и поэтому не имеет демократического основания.

Вполне закономерно в качестве путей реформирования формулы Барнетта называется устранение ее основных недостатков: несправедливости, того, что она основывается на неточных данных о численности населения, а не на действительных потребностях и т. д. Учитывая усиливающуюся критику формулы Барнетта, в 2008 г. было создано несколько органов, которые рассматривали необходимость пересмотра формулы и механизмов финансирования дево-люционных регионов. Комиссия по деволюции в Шотландии (Комиссия Калмана) (Commission on Scottish Devolution (Calman Commission)) провела независимый пересмотр опыта шотландской деволюции. В Уэльсе была создана Независимая комиссия по финансированию Уэльса, которую возглавил Дж. Холтем (Independent Commission on Funding and Finance for Wales (Holtham Commission)). В декабре 2008 г. по решению палаты лордов был создан Специальный комитет по изучению формулы Барнетта (Select Committee on the Barnett Formula). Правительство Великобритании ответило на выводы и рекомендации, содержащиеся в отчете Специального комитета по изучению формулы Барнет-та в декабре 2009 г.⁶ В целом ответ правительства можно охарактеризовать как разъяснение своей точки зрения на формулу и обещание более подробно рассмотреть предложения и рекомендации комитета и комиссий.

Проведенное исследование позволяет сделать некоторые выводы. Итак, формула Барнетта была разработана задолго до фактического начала процесса деволюции и не имела к нему прямого отношения. Изначально формула Барнетта использовалась, чтобы определять объемы финансирования расходов трех территориальных министерств по делам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. С началом деволю-ции она стала определять изменения ассигнованной части бюджета Парламента Шотландии, Национальной Ассамблеи Уэльса и Ассамблеи Северной Ирландии.

Подводя итог сказанному, подчеркнем, что с началом процесса деволюции в Великобритании формула Барнетта находится в центре внимания политиков, исследователей и общественности, прежде всего, из-за распространенного мнения о ее несправедливости, поскольку объем финансирования общественно-государственных расходов на душу населения в Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсе выше, чем в Англии. Причину возникновения этой разницы многие видят в том, что формула не учитывает реальные потребности регионов в финансировании. Кроме того, к недостаткам формулы относят ее непрозрачность, а также то, что ее использование потенциально способно подорвать процесс деволюции, и то, что она не имеет демократического основания, поскольку она не закреплена в законе.

Такая ситуация может вызвать недовольство общественности в Англии и сепаратистские настроения. Осознавая возможность такого развития событий, правительство Великобритании показывает готовность рассмотреть возможные пути реформирования формулы либо альтернативные механизмы распределения финансирования общественно-государственных расходов. Значимость формулы Барнетта как механизма финансирования деволюционных регионов подчеркивает уже тот факт, что именно законодательными органами этих административно-территориальных единиц в 2008 г. были созданы специальные комиссии по изучению формулы. Кроме того, в конце того же года был создан специальный комитет по изучению формулы Барнетта в палате лордов.

Хотя формула Барнетта официально не зафиксирована в законе, приверженность правительства Великобритании ее использовать зафиксирована в «Положении о политике финансирования» 2010 г.⁷ Стремясь сделать формулу более объективной, прозрачной и справедливой, британское правительство выражает тем самым свою уверенность в работоспособности ее механизма.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Barnett formula. Members' Research Service: Quick guide. September 2008. URL: http://www.assemblywales.org/qg09-0001.pdf (дата обращения: 27.03.2011).

² См.: Edmonds T. The Barnett Formula. Research Paper 01/108. 30 November 2001. URL: http://www.parliament.uk/documents/commons/ lib/research/rp2001/rp01-108.pdf (дата обращения: 27.03.2011).

³ См.: McLean I., Lodge G., Schmuecker K. Fair Shares? Barnett and the politics of public expenditure. July 2008. URL: http://www.ippr.org.uk/ members/download.asp?f=/ecomm/files/fair_shares.pdf&a = skip (дата обращения: 27.03.2011).

⁴ См.: Barnett formula. Members' Research Service ...

⁵ См.: Select Committee on the Barnett Formula. 1st Report of Session 2008-09. 9 July 2009. URL: http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200809/ldselect/ldbarnett/139/139.pdf (дата обращения: 27.03.2011).

⁶ См.: House of Lords Select Committee on the Barnett Formula: the Government's response, Presented to Parliament by the Chancellor of the Exchequer by Command of Her Majesty, December 2009. URL: http://www. official-documents.gov.uk/document/cm77/7772/7772.pdf (дата обращения: 27.03.2011).

⁷ См.: Funding the Scottish Parliament, National Assembly for Wales and Northern Ireland Assembly: Statement of Funding Policy. October 2010. URL: http://www.direct.gov.uk/prod_consum_dg/groups/dg_digitalassets/ @dg/@en/documents/digitalasset/dg_191701.pdf (дата обращения: 27.03.2011).

Поступила 21.06.11.