О. В. Бахлова. Формирование политических механизмов регионального управления в постсоветской России: опыт типо-логизации моделей властных отношений

О. В. БАХЛОВА

ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ: ОПЫТ ТИПОЛОГИЗАЦИИ МОДЕЛЕЙ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ¹

БАХЛОВА Ольга Владимировна, профессор кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета, доктор политических наук, доцент.

Ключевые слова: власть, губернатор, конфликт, легитимация, модель властных отношений, регион, элита

Key words: power, governor, conflict, legitimation, model of relations of power, region, elite

В процессе складывания и эволюции новой системы общегосударственного и регионального управления в постсоветской России важное место занимают политические механизмы, формировавшиеся в контексте изменившихся властных отношений. Этому процессу были свойственны как некоторые общие характеристики, бывшие результатами воздействия основных тенденций постсоветской трансформации, так и эффекты диверсификации, отражавшие специфику ситуации в тех или иных российских регионах. Отметим, что до середины 90-х гг. ХХ в. федеральный центр сохранял административно-политическую возможность оказывать прямое воздействие на верхний уровень региональных элит, назначая глав региональных администраций. Косвенным образом (через лояльных региональных лидеров) его влияние оказывалось на уровень, темпы и направление региональной трансформации, т. е. на региональный политический процесс. Поэтому главной доминантой для региональных элит в постсоветский период стало достижение политической независимости от федерального центра, как бы устанавливавшего предельно допустимые рамки их суверенизации и сохранявшего тем самым, хотя бы формально, прежнюю унитарную вертикальную связь. Легитимизация в результате выборов 1996—1997 гг. и 1998 г. обозначила благоприятную перспективу их трансформации в равноправных субъектов, поспособствовав и оформлению новых моделей властных отношений на региональном уровне, где большое значение имели внутри- и межэлитные взаимодействия.

В рамках модели властных отношений основными аспектами являются генетический, включающий условия и факторы складывания и эволюции той или иной модели; институциональный, предполагающий совокупность формальных и неформальных институтов взаимодействия вертикальных и горизонтальных элитных групп в регионе; функциональный, отражающий специфику механизма функционирования региональных политических элит. В целом она раскрывает особенности социально-экономического и политического развития региона и регионального политического сознания.

До сих пор развитие политико-территориальной системы Российской Федерации во многом обусловлено асимметрией ее субъектов. Специфика политико-правового статуса регионов сказалась и на образовании в них в ходе постсоветской трансформации новых моделей властных отношений.

В модели, сложившейся в «русских» регионах (провинциях), ключевой фигурой стал губернатор — глава исполнительной власти (администрации края, области), обладавший большими ресурсами власти. Вокруг него формировалась команда, члены которой подбирались по принципу личной преданности. Губернатор и его команда обоснованно рассматриваются как «ядро власти», к которому примкнула местная бюрократическая элита². На наш взгляд, этот слой с формальной точки зрения правильнее называть административно-управленческой элитой, призванной в своих действиях руководствоваться принципом эффективности, хотя на практике играют роль и иные соображения.

Вокруг ядра (центра) власти сгруппировались экономические структуры, поддерживавшие региональную властную элиту. В результате сложились неформальные политико-экономические альянсы, получившие контроль над региональными ресурсами и реальную власть в регионе. По мнению И. В. Куколева, их можно назвать «политико-финансовыми группами»³. Другие властные структуры и организации, ориентированные на участие во власти, некоторые ученые располагают рядом с политико-экономическими альянсами⁴.

Мы считаем, что в рамках модели властных отношений следует рассматривать также иные межэлитные связи с участием представителей других элитных групп, прежде всего, законодательный корпус, представителей Президента РФ в субъектах, партии и общественные организации (региональные филиалы общенациональных партий и движений и собственно региональные политические движения), местные СМИ. Эта модель властных отношений приобрела следующие черты: концентрация властных полномочий у исполнительной власти, персонификация властных отношений, сильные авторитарные тенденции (в связи с чем была даже разработана концепция «регионального авторитаризма»⁵) при наличии представительных институтов и формальных демократических процедур, существование неформальных политико-экономических альянсов. Одновременно в ней проглядывались некоторые элементы прежней советско-партийной системы: преданность руководству, централизованная система назначений и отставок, корпоративизм.

Анализируемая модель подверглась корректировке вследствие массового перехода к принципу выборности губернаторов. На тот момент это нововведение сделало приоритетным учет внутренних региональных процессов, усилило значение контекстных условий. По словам Н. Ю. Лапиной, выборы «впервые превращают губернатора из кулуарного политика в политика публичного»⁶. В связи с этим представляется необходимым некоторое уточнение: поскольку не только отношения с экономическими силами, вхождение в политико-финансовые группы, но и электоральные технологии, публичная политика предполагают поддержание тесных неформальных, «закрытых», связей, то определенная степень кулуарности, несомненно, сохранялась тогда и сохраняется сейчас. Следовательно, важной чертой постсоветских моделей внутри- и межэлитных отношений на региональном уровне, складывавшихся в 90-е гг. ХХ в., стала ориентация «вовнутрь», на региональное политическое сознание.

Модели, сложившейся в автономных округах РФ в постсоветский период, были присущи более сложные связи, многослойные по вертикали. Ввиду территориального расположения (включения многих в состав другого субъекта) и сложности правового статуса элиты данных образований оказались более ориентированными «вовне», на федеральный центр. Федеральная элита нередко рассматривалась ими как союзница или покровительница, оказывавшая содействие в достижении их независимости (утверждении субъектности) во взаимоотношениях с политической элитой субъектов Федерации, в которые административно включены их округа. Поэтому эта модель отличалась сложно выстраиваемой иерархией связей и приоритетов.

В качестве следующей выделим модель, характерную для национальных республик РФ. Конфигурация ее (институциональный аспект) оставалась в основном прежней, однако весьма значительно изменялись функционально-смысловые отношения. Особое значение в них приобрели создание и распространение символов локализма («великих текстов» региональных элит)⁷, основанных на приоритете «национальной идеи». Например, в Татарстане это были «глобальный федерализм» и «евроислам», в Калмыкии — «корпоративность» («одна республика — одна корпорация») или «монголо-ойратская цивилизация». Подобные концепции использовались не только для укрепления легитимирующей формулы внутри региона, но и для соответствующего политико-экономического вызова федеральному центру. Их главными проводниками стали общественно-политические националистические движения («Адыге Хасэ» в Карачаево-Черкесской Республике, Конфедерация народов Кавказа, «Масторава» в Мордовии), другие организации, имевшие экономический характер (корпорация «Калмыкия»). Лидеры этих объединений вошли в состав региональных политических элит, образовав новый слой — «национальную элиту»⁸.

В большинстве таких субъектов РФ получил распространение патриархальный тип лидерства⁹. Лидеры этого типа (Президент Калмыкии К. Н. Илюмжинов, Башкортостана — М. Г. Рахимов, Татарстана — М. Ш. Шаймиев) в зависимости от специфики регионального политического сознания и собственных ориентаций придерживались в той или иной степени традиционализма либо модернизма и преимущественно внутреннего традиционализма.

Как промежуточные можно рассматривать модели, сформировавшиеся в республиках, в которых «национальная идея» ввиду преобладания нетитульных этносов не смогла стать доминантой политического сознания и поведения региональных властных элит (в частности, в Чувашии и Мордовии).

Так, наибольшая степень политизации национального вопроса в Чувашии отмечалась в начале 90-х гг. ХХ в., когда была выдвинута «чувашская идея». Она выводилась из права наций на самоопределение и предполагала достижение экономического и национального суверенитета и равноправия в отношениях с федеральным центром (Партия чувашского национального возрождения). Наиболее радикальная часть национальной элиты, входившей в Чувашский общественно-политический центр, выступила даже за создание Великой Чувашии. Однако властная элита Чувашии во главе с ее президентом Н. В. Федоровым, сохранившим сильные «московские» связи, деактуализировала «чувашскую идею», переориентировавшись на достижение внутреннего согласия и стабильности¹⁰.

Радикальные идеи также не были востребованы в системе социально-политических приоритетов мордовской политической элиты: в основу «формулы легитимации» ее «властного центра» был положен лозунг «Согласие. Порядок. Созидание», ориентированный на широкое политическое сознание. В этой формуле прослеживаются как патриархально-административные тенденции, так и желание заявить о своей идеологической нейтральности в целях расширения социальной поддержки¹¹. В области экономической политики властная элита РМ провозгласила лозунг «Проблемы села решит преуспевающий крестьянин»¹². Отмечалось стремление ограничить внешнее воздействие путем ориентации на региональные финансовые возможности.

Учитывая тип разделения властей, также можно говорить о нескольких моделях властных отношений, сложившихся на региональном уровне в 90-е гг. ХХ в. Президентская модель характеризовалась всенародными выборами главы региона (главы исполнительной власти субъекта РФ, главы субъекта РФ как государственного образования — главы администрации, губернатора, президента, главы республики), определявшего состав кабинета (исполнительного органа власти субъекта РФ — правительства, администрации) и имевшего широкие нормотворческие полномочия; наличием частично или полностью подчиненной региональной ассамблеи (органа законодательной власти субъекта РФ — совета, думы, законодательного собрания) — Москва, Новгородская и Саратовская области, Республика Калмыкия.

Президентско-парламентская модель основывалась на всенародных выборах главы региона, располагавшего широкими нормотворческими полномочиями. Он определял состав кабинета с полного или частичного согласия ассамблеи и в ряде случаев имел право ее роспуска при вынесении ею вотума недоверия кабинету. Соответственно, региональная ассамблея здесь не обладала возможностями контроля над кабинетом, но была подчинена исполнительной власти не полностью или функционировала как ограниченно-автономная, когда контроль кабинета обеспечивался большинством ассамблеи (Свердловская область, Республика Мордовия).

Премьерско-президентская модель предполагала всенародные выборы главы региона, обладавшего широкими нормотворческими полномочиями при подотчетности кабинета ассамблее, ограниченно-автономной или автономной, контролировавшей нормотворческий процесс, но не имевшей возможности для роспуска кабинета.

Парламентская модель базировалась на ограничении полномочий главы региона, независимо от характера его избрания, и подотчетности доминировавшей ассамблее, независимой от кабинета и жестко его контролировавшей (Республика Дагестан)¹³.

В соответствии с геополитическим критерием рассматриваются следующие модели:

— модель, сложившаяся в регионах с элементами политической или военной конфронтации. В свою очередь она имела несколько разновидностей. Первая предполагала одновременно военную и политическую конфронтацию — внутрирегиональную и по вертикали, с федеральным центром (Чеченская Республика — Ичкерия). Ее характерные черты — реставрация клановых отношений, установление авторитарного правления, криминализация и абсолютизация, даже мифологизация «национальной идеи». Другая вариация была обусловлена горизонтальной (межрегиональной) конфронтацией на основе этнических и территориальных разногласий (Республика Северная Осетия — Алания, Ингушская Республика), третья — административно-политической конфронтацией (внутрирегиональной и по вертикали), возникшей вследствие провокаций центра, ситуации двоевластия, внутриэлитных столкновений (Приморский край, Свердловская область);

— модель, которая была характерна для регионов с политически мобильными лидерами (А. В. Руцкой — Курская область, В. А. Стародубцев — Тульская область, А. Г. Тулеев — Кемеровская область, Н. В. Федоров — Республика Чувашия), чередовавшими или совмещавшими работу в центральных и региональных органах власти. Такое обстоятельство весьма успешно использовалось ими для утверждения своего влияния в регионе;

— модель, сформировавшаяся в регионах с устойчивой политической системой (Москва, Башкортостан, Татарстан), возглавлявшихся политически влиятельными лидерами, которые опирались не только на экономический потенциал своих регионов и связи с экономической элитой, но и на электорат, чья поддержка обеспечивала им длительное вхождение во «властный центр»¹⁴.

В зависимости от специфики «стратегии власти» (характерных отличий в механизмах политического управления), осуществляемой в регионах постсоветской России, образовались еще несколько моделей.

«Авторитарно-патерналистская» модель постсоветского периода основывалась на харизматическом лидерстве, консолидированной команде, корпоративных связях, выдвижении и реализации некоей «мобилизующей идеи» (экономического и национального плана), предполагавшей защиту региональных интересов. Ее различные варианты преобладали в крупных национальных республиках и экономически развитых регионах (Татарстан, Якутия, Нижегородская и Свердловская области, Приморский край). Эту модель отличали выдвижение представителей региональных властных элит как инициирующих субъектов, прагматизм действий и поддержание баланса групповых интересов, сохранение устойчивого политического равновесия. Таким образом, властная элита регионов с подобной моделью могла успешно контролировать внутриэлитные отношения.

Модель «паритета» в межэлитных отношениях (между политической и экономической элитами) была обусловлена частичной утратой политической элитой традиционных прерогатив в результате процесса конвертации экономической власти в политическую. Это предполагало отсутствие единого «властного центра» и практику договоров и компромиссов, достаточно часто — взаимное проникновение и интеграцию элит, следовательно, пассивность и конформизм властной политической элиты в ее отношениях с федеральным центром. Данная модель сложилась в дотационных и депрессивных регионах (Чувашия).

Модель «доминирования экономической элиты» означала отсутствие реальной власти у политической элиты, выполнявшей скорее функции социального контроля, чем политического лидерства (не на основе мобилизующей идеи, а через влияние экономического «центра власти»)¹⁵.

Указанные модели внутри- и межэлитных взаимодействий не существовали в российских регионах в чистом виде: ввиду сложности элитной структуры, применения различных политических технологий происходило смещение их элементов, нередко — наложение. С этой точки зрения наиболее общим основанием типологизации анализируемых моделей можно признать характер внутрирегиональных элитных коммуникаций, конфликтный потенциал которых образовали несколько линий.

Внутри региональной властной элиты в начале периода постсоветской трансформации, как и на общегосударственном уровне, особую остроту приобрела линия «административно-управленческая элита — законодательная элита» (например, в Брянской области). В конце 90-х гг. XX в. она утратила свою прежнюю актуальность, а многие губернаторы провозгласили политику «конструктивного сотрудничества», основным тезисом которой стал призыв к тому, что «все проблемы надо решать вместе, исходя из интересов регио-на»¹⁶, а целью — обеспечение экономической, политической и социальной стабильности в регионе (Ленинградская, Орловская, Ярославская области и другие субъекты). Однако эта политика сосуществовала с тезисом «губернатор — хозяин на своей территории»¹⁷.

Более акцентированной конфликтной линией в рассматриваемый период можно назвать линию «глава исполнительной власти субъекта РФ — главы местного самоуправления». В ее основе находились разногласия по поводу восстановления властной вертикали в регионе. Противодействие созданию губернаторской вертикали при этом осуществлялось с участием федерального центра в контексте его перехода к «новой» политике. В рамках данной линии проявились, в частности, конфликты в Приморском и Краснодарском краях, Нижегородской области.

Выделилась также линия «властная элита — оппозиционная элита, стремившаяся стать властной», которая имела два основных аспекта — политический (идеологические различия) и этнически-клановый, на которые накладывались экономические интересы. Оппозиционная элита выступала в роли контрэлиты и, используя сценарий «управляемой дестабилизации», пыталась перенести конфликтные отношения внутри элиты в плоскость противостояния народа и власти. Тем самым создавались условия для кризиса прежней системы взаимоотношений и обострения конкуренции «символов локализма» (наиболее типичны в этом плане «калмыцкий» и «бурятский» кризисы 1998 г.). Так, в Бурятии накануне президентской кампании 1998 г. оппозиция представляла собой объединение отраслевой («железнодорожной») группировки экономической элиты с национальной («бурятской») группировкой («национал-железнодорожники»). В своей деятельности этот альянс основывался на симбиозе двух установок: «защита буддийских ценностей» и контроль над газовым сектором экономики республики. В то же время ему не удалось достичь их плодотворного синтеза и создать целостную альтернативную программу регионального развития. На наш взгляд, наибольшее значение в политической «маргинализации» оппозиционного альянса в Бурятии имела позиция федерального центра, который после ряда провокационных в отношении властной элиты действий сделал ставку на лояльность президента Л. В. Потапова. Оппозиция Президенту Республики Калмыкия К. Н. Илюмжинову возникла на основе улусных различий («торгутская» оппозиция). На конфликт элит в республике наложился конфликт К. Н. Илюмжинова с федеральным центром, выразившийся в «финансовой войне» — попытках ликвидации Национального банка, задержке трансфертов; «информационной войне» с участием федеральных СМИ; акции с «выходом из состава России» в ноябре 1998 г. Относительная стабилизация отношений по вертикали состоялась ввиду совпадения определенных интересов. К ним можно отнести необходимость сохранения важной в геополитическом отношении территории в составе России, свободной экономической зоны в республике, неприятие «реваншистской идеологии» торгутов — тезиса об освобождении «исконных земель» калмыков из «астраханского плена». В результате это способствовало и внутрирегиональной политической стабилизации. Президент Калмыкии К. Н. Илюмжинов, использовав тезис «президент всех калмыков», направленный на устранение межулусных различий, добился сохранения на долгое время своих политических позиций в регионе¹⁸.

Учитывая перечисленные выше особенности внутри- и межэлитных взаимодействий в российских регионах в постсоветский период, можно выделить три тенденции в их развитии: сохранение дезинтегрирующих факторов (политических, экономических, религиозных, клановых разногласий), соответственно, незначительной степени внутрирегиональной элитной интеграции (за исключением отдельных регионов); преемственность в механизмах функционирования, основанных на конвертации «капитала связей» (внутри- и межрегиональных, а также с федеральным центром); разработка формул легитимации и правления на основе символов лока-лизма, провозглашавших приоритет региональных интересов.

Все эти тенденции проявились во многом в результате изменения отношений региональных политических элит с федеральным центром, т. е. приобретения ими определенной степени самостоятельности или «суверенности» в условиях постсоветской трансформации, что серьезно скорректировало и управленческие механизмы на региональном уровне.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Статья выполнена при финансовой поддержке Министерства образования и науки РФ в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 годы (проект 14.740.11.0239).

² См.: Лапина Н.Ю. Региональные элиты России: кто правит на местах // Россия и современный мир. 1998. № 1. С. 98—120.

³ См.: Куколев И.В. Трансформация политических элит в России // Обществ. науки и современность. 1997. № 4. С. 82—91.

⁴ См.: Лапина Н.Ю. Региональные элиты России ... С. 110—112.

⁵ См.: Гельман В.Я. «Transition» по-русски: концепции переходного периода и политическая трансформация в России (1989—1996) // Обществ. науки и современность. 1997. № 4. С. 64—81.

⁶ Лапина Н.Ю. Региональные элиты России. М.: ИНИОН РАН, 1997. С. 5.

⁷ См.: Магомедов А.К. Политическая идеология локальных правящих элит в России // Россия и современный мир. 1996. № 4. С. 153—177.

⁸ См.: Хенкин С. Партия власти: российский вариант // Pro et Contra. 1996. Т. 1. № 1. С. 36.

⁹ См.: Лапина Н. Ю. Региональные элиты России ... С. 47—50.

¹⁰ См.: Филиппов В. Чувашия: национальная кухня с привкусом самоопределения // РФ сегодня. 1997. № 9. С. 17—18.

¹¹ См.: Загидуллин В. Интервью с Главой Республики Мордовия Н. Меркушкиным // Там же. 1998. № 7. С. 44—45.

¹² См.: Говорухин Ю. Интервью с председателем Государственного собрания Республики Мордовия В. Кечкиным // Там же. 1997. № 9. С. 15—16.

¹³ См.: Гельман В.Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики // Полис. 1998. № 1. С. 87—105.

¹⁴ См.: Петрачев М. Власть на пороге XXI века. Формирование региональных центров политического руководства в постсоветской России // НГ-регионы. 1997. № 1. С. 7.

¹⁵ См.: Малов Ю.К. Региональные политические элиты: «стратегия власти» // Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений. Ростов н/Д: СКАГС, 1996. Вып. 1. С. 48—51.

¹⁶ См.: Земцов Б. Интервью с губернатором Ярославской области А. Лисицыным // НГ-регионы. 1999. № 1. С. 4.

¹⁷ См.: Соловьев Е. Интервью с губернатором Вологодской области В. Позгалевым // Там же. № 4. С. 4.

¹⁸ См.: Серенко А. Война улусов // Там же. № 2. С. 1—2.

Поступила 11.10.11.