А. В. Пузаков. Децентрализация власти как тенденция и признаки деволюции

А. В. ПУЗАКОВ

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ВЛАСТИ КАК ТЕНДЕНЦИЯ И ПРИЗНАКИ ДЕВОЛЮЦИИ

ПУЗАКОВ Александр Владимирович, докторант кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Национального исследовательского Мордовского государственного университета, кандидат исторических наук, доцент.

Ключевые слова: децентрализация, власть, дево-люция, управление, регион, федерализм

Key words: decentralisation, power, devolution, management, region, federalism

До начала процесса глобализации в мире доминировали сильные национальные правительства, а региональные органы управления либо были слабы, либо отсутствовали вовсе. Так в Европе, за исключением Австрии, Германии, Швейцарии и Югославии, а также в Африке и Азии центральные правительства главенствовали в послевоенный период. Xотя в некоторых странах, например, таких как Бразилия, Мексика и Венесуэла, существовали федералистские или регионалистские конституции, федерализм там существовал лишь номинально, а регионы или штаты были просто административными единицами.

Ситуация в Советском Союзе напоминала латиноамериканскую. СССР формально состоял из суверенных государств, но в действительности жестко контролировался коммунистической партией из Москвы. Помимо вышеупомянутых европейских стран, только Австралия, Канада и США имели системы, при которых региональный уровень власти играл сколько-нибудь значимую роль. Но даже в этих странах эта роль становилась все менее значимой. Так было в США, где полномочия и функции штатов уменьшались по сравнению с властью федерального правительства, по крайней мере, с началом реформ Ф. Рузвельта во времена Великой депрессии.

В конце XX — начале XXI в. ситуация радикально изменилась: тенденция к децентрализации получила распространение во всем мире. В некоторых случаях субнациональные противоречия привели к образованию новых государств. Пятнадцать республик Советского Союза стали независимыми государствами, Чехословакия мирно разделилась на Чехию и Словакию, несколько новых государств возникли на месте Югославии. Это коснулось не только бывших социалистических стран Восточной Европы. В Африке Эритрея получила независимость от Эфиопии после продолжительной партизанской войны и референдума 1993 г. Некоторые исследователи называют появление новых независимых государств крайней формой более общей глобальной тенденции перемещения власти, полномочий и ресурсов на субнациональные уровни управления1.

Многие в прошлом централизованные государства испытали на себе ту или иную форму децентрализации, а страны, которые уже были ей подвержены, претерпели еще большее перемещение властных полномочий на другие уровни управления. Эта тенденция не затронула лишь некоторые государства. С 1980 г. Бельгия стала представлять собой федеративное государство в составе трех областей — Валлонии, Фландрии и Брюсселя2. Признаки федерализма отмечаются в Италии. Испания, хотя и не является федеративным государством, возможно, представляет собой наиболее децентрализованную страну в Западной Европе. Франция предприняла некоторые шаги в сторону деволюции, в частности, она предоставила региональную автономию и особый статус Корсике. Великобритания и Португалия наделили регионы многими властными полномочиями.

Тенденция к деволюции существует не только в Европе, но и во многих других, особенно крупных, странах. Так, в Индонезии приняты законы об автономии, меняющие ситуацию, когда в течение нескольких десятилетий система управления страной была крайне централизованной. Xотя в Китае политической децентрализации официально так и не произошло, однако была отмечена широкомасштабная финансовая децентрализация, дающая региональным органам управления значительные полномочия.

В начале 80-х гг. XX в. резкое снижение мировых цен на энергоносители превратило Мексику в крупнейшего должника. В августе 1982 г. она объявила дефолт по внешним долгам. Крах экономической системы и политическая неопределенность, последовавшая за ним, привели к значительным изменениям территориальной (региональной) политики. Xотя официально конституция Мексики провозглашала федерализм, в последующие 70 лет доминировала президентская и исполнительная власть, что привело к ее крайней централизации. Однако в последние десятилетия произошли серьезные перемены в политической системе представительства, открытости, гибкости и демократии, что повлекло за собой изменения территориальной политики в сторону развития федерализма. В Бразилии полномочия штатов были значительно расширены после принятия конституции 1988 г. Тенденции к децентрализации отмечаются в Индии. В США только политика нового федерализма, проводившаяся Р. Рейганом в 1980-х гг., предоставила штатам большую свободу действий.

Глобальная тенденция к децентрализации и деволюции основана на субнациональной легитимности и предполагает передачу все больших объемов полномочий и ресурсов центра регионам. В большинстве случаев региональная легитимность имеет историческую, этнолингвистическую, религиозную и культурную основу, поскольку именно регионы, характеризующиеся собственными этническими, историческими, культурными или лингвистическими особенностями, проложили путь к децентрализации. Так было с Каталонией и Страной Басков в Испании, Шотландией в Великобритании, Бретанью и Корсикой во Франции, штатом Чьяпас в Мексике, Тибетом в Китае.

Экономические аргументы также все чаще становятся источником субнациональной легитимности. Итальянская «Лига Севера» первой обосновала свои деволюционные претензии экономическими потребностями, после того как традиционные этнолингвистические аргументы не принесли желаемого результата. В некоторых случаях деволюция сопровождает приход демократии, как, например, в случае с Бразилией и большинством стран Латинской Америки. Еще одним примером тому может послужить Испания. После 40 лет диктатуры деволюционные тенденции получили широкую общественную поддержку и привели к значительным территориальным преобразованиям в Испании3.

В настоящее время субнациональные органы управления имеют гораздо больше полномочий, чем несколько десятилетий назад. Так, полномочия итальянских регионов постоянно расширяются с конца 70-х гг. XX в. Сегодня они значительно управляют такими сферами, как сельское хозяйство, туризм, региональное планирование, охрана окружающей среды и экономическое развитие. Все испанские регионы занимаются вопросами здравоохранения и образования, причем некоторые из них имеют полномочия принимать решения по вопросам налогообложения, охраны правопорядка, казны, ранее традиционно являвшимся прерогативой центральной власти государства.

Парламент Шотландии имеет как законодательные полномочия, так и право изменять налоги, а Ассамблея Северной Ирландии и Национальная ассамблея Уэльса занимаются вопросами, которыми ранее также занималась центральная власть. В США децентрализация, которую часто называют деволюцией, затронула в основном социальную сферу и медицинское страхование. В Мексике передача власти штатам наделила региональные власти полномочиями в сфере налогообложения, распоряжения финансовыми фондами, управления муниципальными вопросами. Более четко стали распределяться полномочия между органами управления федерального уровня и уровня штатов и муниципалитетов. В Индии к компетенции штатов стали относиться вопросы охраны общественного порядка, полиции, тюремного содержания, сельского хозяйства, землепользования, орошения земель, здравоохранения, промышленности, торговли и коммерческой деятельности. С 80-х гг. XX в. китайские реформы были направлены на наделение провинций большими полномочиями по формированию бюджетов. Бразильская конституция 1988 г. дает органам управления штатов все полномочия, не зарезервированные за центральными органами власти.

В тех странах, где субнациональные органы управления имеют относительно высокую легитимность (Испания), можно ожидать, что деволюция будет происходить в форме децентрализации ресурсов, в то время как в странах, в которых доминирует центральное правительство (Великобритания), более вероятна форма деволюции в наделении регионов большими полномочиями4.

В Китае инициативы по децентрализации предпринимались с конца 1970-х гг. Финансовые реформы 1980-х гг.
привели к увеличению роли региональных органов управления в распределении государственных ресурсов. В Бразилии желание избежать доминирования одной партии привело к тому, что в 1990 г. 27 штатов были представлены на центральном уровне 11 различными партиями. Новые полномочия штатов привели к непредсказуемой финансовой политике, когда в начале 1990-х гг. штаты начали печатать собственные деньги, заимствовать их у собственных банков, накапливать огромные долги. Позже центральное правительство было вынуждено погашать задолженности штатов и предоставлять им финансовую поддержку.

В США во времена правления президентов Р. Никсона и Р. Рейгана тенденции к децентрализации инициировались центром. Р. Никсону принадлежит термин «новый федерализм», под которым он понимал большую степень участия штатов в управлении страной. Снижение популярности центральной власти в 70—80-е гг. XX в. после вьетнамской войны и нефтяного кризиса 1973 г. послужило подходящей платформой для политики передачи властных полномочий региональным органам управления. Эта тенденция продолжалась и во время президентства Б. Клинтона, когда были введены блочные субсидии на социальные нужды, распоряжаться которыми могли сами штаты5.

Л. Вудолл проводит аналогии между деволюционными процессами в Великобритании и современным федерализмом в США. Он отмечает, что из определений, которые имеют понятия «федерализм» и «деволюция», следует, что не может быть сходства между американскими и британскими правительственными структурами: федерализм предполагает четкое разделение власти и полномочий между центральным и субнациональными правительствами, а деволюция — передачу власти и полномочий от вышестоящего органа власти нижестоящему6. Таким образом, в случае с деволюцией подчеркивается наличие определенной уступки со стороны центрального правительства. Центральная власть Великобритании не ставила перед собой задачу распределять полномочия регионам в равном объеме. Такая асимметрия в распределении полномочий отмечается во всех странах, вставших на путь деволюции.

Можно сделать вывод, что это и есть одна из характерных черт, позволяющих называть процессы децентрализации именно деволюционными. Насколько предпосылки деволю-ции уникальны для каждого региона, настолько различаются и пути распределения полномочий между центром и субнациональными органами. В случае полной унификации процессов децентрализации мы, вероятно, уже не сможем говорить о деволюции.

Рассмотренный материал позволяет сделать вывод, что деволюция — это форма децентрализации власти, осуществляемая путем передачи региональным органам управления части полномочий и ресурсов центрального правительства и вызванная усилением политической активности населения этих регионов, требующего большей самостоятельности в силу политических или экономических обстоятельств.

Чтобы разграничить понятия «децентрализация» и «де-волюция», необходимо выделить следующие признаки, по которым можно называть процессы децентрализации дево-люционными: асимметричность процесса децентрализации, т. е. степень и форма передачи власти индивидуальны для каждого региона, что указывает на то, что такие решения не являются системными, не будут автоматически распространяться на другие регионы; создание специфических региональных законодательных органов, не существовавших ранее (либо наделение имевшихся органов новыми специфическими законодательными полномочиями); инициатива начала процесса деволюции, принадлежащая отдельным регионам (а не всему населению страны), в которых широко распространена идея о несправедливости, недостаточной эффективности существующего порядка управления их регионом и распределения ресурсов центральной властью; реформы, которые носят характер некоторой уступки центральной власти в ответ на волеизъявление части населения страны (т. е. деволюция — это компромисс между центральной властью, готовой пойти на некоторые уступки, и региональными политическими силами, способными такие уступки принять); формальная, закрепленная в законе способность центральной власти отменить решения, принятые региональными органами управления, которая, однако, не применяется фактически, чтобы не дискредитировать идею деволюции и не осложнять ситуацию.

Таким образом, ключевыми признаками, позволяющими отнести процессы децентрализации к деволюции, являются их асимметричность, индивидуальность и внутриполитическая (а не экономическая) подоплека. Экономическая составляющая деволюции, безусловно, крайне важна, но определяющими факторами этого процесса остаются именно внутриполитические. Если процессы затрагивают все регионы страны в равной степени, а стимулом к реформам являются экономические (а не внутриполитические) факторы, то мы будем говорить не о деволюции, а о децентрализации, регионализации или деконцентрации.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Rodriguez-Pose A., Gill N. The Global Trend towards Devolution and Its Implications. URL: http://personal.lse.ac.uk/RODRIGU1/e&p%20c.pdf (дата обращения: 27.06.2012).

2 См.: Трухачев В. Бельгия распадется? URL: http://www.contrtv.ru/print/3604 (дата обращения: 27.06.2012).

3 См.: Rodriguez-Pose A., Gill N. The Global Trend towards Devolution and Its Implications ...

4 Там же.

5 Там же.

6 См.: Woodall L. American Federalism and Post-1997 Devolution in Britain. URL: http://www.e-ir.info/?p=9936 (дата обращения: 27.06.2012).

Поступила 29.06.12.