Д. Ю. Файков. Методические аспекты планирования социально-экономического развития муниципального образования

Д. Ю. ФАЙКОВ

МЕТОДИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПЛАНИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ФАЙКОВ Дмитрий Юрьевич, заместитель директора по науке Нижегородского института экономического развития, доктор экономических наук, доцент.

Ключевые слова: социально-экономическое развитие, муниципальное образование, стратегии и программы развития

Key words: social and economic development, municipal entity, strategies and development programmes

Сегодня практически в каждом регионе и муниципальном образовании1 регулярно ведется работа с документами, планирующими социально-экономическое развитие соответствующей территории: концепции, стратегии, программы. Где-то это делается силами местных администраций в рамках соответствующих департаментов и управлений, а где-то привлекаются профессиональные консультанты.

Анализируя десятки программ и стратегий развития муниципальных образований, мы пришли к выводу, что достаточно часто (особенно когда речь идет о самостоятельно разрабатываемых документах) в них мало представлена научно-методическая составляющая. Отсутствие научного подхода обнаруживается, с нашей точки зрения, в излишней примитивизации принципов и практики формирования таких документов. В полной мере проявляется принцип «от имеющихся ресурсов» (информационных, кадровых, временных). Департаментам и управлениям администрации дается задание подготовить плановые показатели работы на определенное количество лет вперед, что они и делают, закладывая как плановый уровень развития предыдущего года или желаемое руководителем значение.
 
Недостаток методической составляющей выражается в отсутствии единства в понимании цели документа, подходах к его построению, перечне необходимых исходных данных и итоговых показателях, применяемых методах оценок, изложении материала и т. д. Такие несоответствия приводят к тому, что документ изначально является слабо реализуемым или вовсе не реализуемым, или другая крайность — делается с минимальным, инерционным, уровнем развития. Мы исходим из того, что стратегический (плановый) документ создается для целей интенсивного, а не инерционного развития территории.

Существующие методические подходы к исследованию и планированию социально-экономического развития чаще всего направлены на обоснование набора показателей и индикаторов, по которым оценивается и планируется социально-экономическое развитие города. Правильный набор индикаторов — важная, но далеко не единственная составляющая формирования программ социально-экономического развития.

Город — сложное сообщество. В нем переплетаются личные интересы конкретных людей (жителей города, туристов, трудовых мигрантов и т. д.); коммерческие и профессиональные интересы предприятий, расположенных в городе и рассматривающих его в качестве рынка сбыта или, например, рынка ресурсов; интересы органов местного самоуправления, региональной и федеральной власти, соседних регионов и районов и т. д. Взаимодействие интересов и возможностей формирует социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании2.

Учитывая вышесказанное, мы выделили и обосновали методические аспекты, необходимые, но часто или совсем не применяющиеся или применяющиеся в недостаточном объеме при подготовке программ социально-экономического развития муниципального образования. Это далеко не исчерпывающий список, а только то, что, с нашей точки зрения, требует особого внимания.

Вопросы социально-экономического развития муниципального образования важны и интересны для каждого его жителя. В Российской Федерации существуют три уровня публичной власти — федеральная, региональная и местная. Любой гражданин РФ связан с этими уровнями публичной власти какими-то обязательствами и ожиданиями, получившими в науке наименование «социальный контракт». В реальности для каждого гражданина социальный контракт имеет триединую структуру, так как по отношению к каждому уровню власти он имеет свои, отдельные, обязательства и ожидания3. Большое значение для индивида имеет муниципальная часть социального контракта. Причина проста: комфортность места жительства (жилье, услуги ЖКХ, здравоохранение, образование детей, рекреационные возможности и т. д.), доход (место работы, возможность смены места работы и пр.) и некоторые другие характеристики повседневной жизни определяются местом проживания человека. Многие из них прямо или косвенно зависят от деятельности местной власти, ее умения и возможности привлекать инвесторов на территорию. Следовательно, и вопросы, связанные с развитием муниципального образования, с его будущим, являются для индивида более интересными, чем вопросы развития региона или страны в целом.

Объем российского экспорта нефти и газа в 2010 г. составил 8 трлн руб. Среднемесячная заработная плата в Вознесенском районе Нижегородской области за тот же год была в размере 10 345,5 руб.4 Как минимум, четыре населенных пункта этого района не имеют централизованного газоснабжения. Логичен вопрос «Какой интерес для жителя с. Починки Вознесенского района, к которому не подведен газопровод, представляет объем добычи или экспорта российского газа и нефти?». Ему интересны цены на привозной газ, которые постоянно увеличиваются. Если газопровод будет построен, то это станет заслугой местной власти. Она смогла найти деньги, значит, власть хорошая. Если на открытие приедет губернатор и скажет, что целенаправленно выделил деньги на этот газопровод, то и региональная власть хорошая. Но это происходит один раз, а местная власть всегда рядом. Федеральную же никто близко не видит, и, кроме зарплат федеральным бюджетникам (которые на местах, кстати, далеко не высокие), люди ничего (в финансовом и организационном плане) о ней не знают.

Понимание того, что жители интересуются будущим своего муниципального образования, позволяет говорить о том, что к формированию программ социально-экономического развития могут и должны быть привлечены разные общественные группы. Это дает положительные результаты: делает прогнозы более реалистичными, так как более профессионально и конкретно отражаются отдельные стороны местной экономической и социальной жизни; объединяет разные общественные группы в совместной работе и помогает достичь общественного согласия, что крайне важно для поступательного развития территории.

При формировании прогнозов и программ развития необходимо опираться на комплексный подход, включающий рассмотрение муниципального образования с позиций системного, исторического, институционального, регионального, отраслевого и модернизационного подходов. С системной точки зрения муниципальное образование должно рассматриваться как отдельная социально-экономическая система, а также как подсистема, входящая в системы более высокого порядка, такие как регион или страна в целом. Города с моноспециализированной экономикой можно также рассматривать как подсистему определенной отрасли. При этом и само муниципальное образование состоит из подсистем: экономической, социальной, инфраструктурной и пр. Формирование программ развития должно учитывать всю иерархичность систем, как минимум, для того, чтобы планируемые функции и действия соответствовали уровню иерархии.

Исторический подход, или принцип историзма, — один из наиболее универсальных методологических принципов. Планирование развития муниципальных образований невозможно без понимания исторических условий их предыдущего существования (а иногда и возникновения)5. Известно, что общественные отношения изменяются достаточно медленно. Поэтому, чтобы планировать какие-то изменения в будущем, следует понимать существующие тенденции, предыдущие изменения и условия, приводящие к ним. Требуется ретроспективный социально-экономический анализ глубиной не менее 8—10 лет.

Исследование муниципальных образований нельзя проводить без использования институционального подхода. Муниципальное образование — это не только территория, население, объекты недвижимости и хозяйствующие субъекты, но и набор правил и процедур, применяемых к совокупности физических и юридических лиц, находящихся на определенной территории и в определенной институциональной среде. Само понятие «муниципальное образование» — это институт, определяющий статус территории. Помимо этого, некоторые муниципальные образования имеют и другие статусы — наукоград Российской Федерации, закрытое административно-территориальное образование и т. д. Кроме формальных институтов, в каждом регионе и населенном пункте исторически сложились устойчивые неформальные институты, которые не всегда соответствуют создаваемым сегодня формальным правилам. Институциональный подход необходим и для исследования особенностей социального контракта в отдельно взятом муниципальном образовании.

Исследование муниципального образования невозможно без учета его экономико-географического положения, которое обозначает положение этого населенного пункта по отношению к объектам, расположенным вне его, в частности, к источникам сырья, энергии, производственных мощностей, транспортных магистралей и узлов, рынков сбыта, трудовых ресурсов; к административным, экономическим, расселенческим ареалам; к другим городам и территориям различного масштаба6. Это далеко не всегда отражается в местных программах и стратегиях. Можно возразить, что экономико-географический фактор может долго не изменяться. На самом деле это не совсем так: строятся новые экономические объекты и дороги, изменяются миграционные предпочтения, в регион приходят (или уходят) крупные поставщики и т. д.

Не менее важным для планирования социально-экономического развития является и отраслевой анализ. Город — это не только муниципальное хозяйство и место, где проживают люди, но и предприятия, находящиеся на его территории. Однако на практике в программах развития часто рассматривается только муниципальная часть экономики, а немуниципальные объекты. Такая ситуация возникает вследствие организационных сложностей по привлечению к работе по составлению программ развития крупных предприятий, которые часто имеют учредителей и основные рынки сбыта за пределами муниципального образования. Зависимость таких предприятий от местной власти и местной экономики минимальна. Скорее, это они диктуют местной власти свои условия.
 

Это относится к городам с монопрофильной экономикой, к которым можно отнести до 40 % всех российских городов7. Состояние градообразующего предприятия или отрасли влияет на качество жизни в таком городе. Это заработные платы, социальные и инфраструктурные объекты, находящиеся на балансе предприятия, налоги в местный бюджет и т. д. Отраслевой анализ приводит к пониманию еще одной важной зависимости: на состояние и перспективы развития монопрофильного города серьезно влияет (явно или неявно) учредитель градообразующего предприятия.

Повышение конкурентоспособности территории, предприятий, расположенных на ней, требует внедрения технических и организационных инноваций. Следовательно, планирование социально-экономического развития невозможно без использования модернизационного подхода. Модернизация, внедрение инноваций должны рассматриваться с точки зрения конкретного города или региона. Если возможно выстроить хотя бы часть модернизационных характеристик на уровне отдельно взятого города, то это, скорее всего, будет означать, что и на уровне государства модернизация возможна8.

Формирование программ развития невозможно без детального анализа внешней для муниципального образования среды. Далеко не всегда этот анализ используется при составлении прогнозных и плановых документов на уровне муниципального образования. С завидной регулярностью приходится сталкиваться с ситуацией, когда при применении даже SWOT-анализа в графах «Внешние возможности» и «Внешние угрозы» перечисляются только внутригородские факторы.

В анализ внешней среды необходимо включать, как минимум, место и роль муниципального образования в стратегии государства и региона; социально-экономическое положение соседних районов (в некоторых случаях — регионов) и состояние межмуниципального сотрудничества; тенденции на рынках основных предприятий (отраслей) муниципального образования, конкурентное положение этих предприятий.

Показатели, используемые для прогнозирования социально-экономического развития, должны быть простыми, сопоставимыми, доступными. Социально-экономические процессы в муниципальном образовании анализируются по широкому кругу показателей, которых можно сформулировать бесконечное множество. Официальное распространение получили показатели, входящие в оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления и имеющие два достоинства: они одинаковы для любого муниципального образования, что дает возможность сравнения; они обязательны для всех муниципальных образований и публикуются в открытой печати. Однако в их применении есть определенное ограничение. Указанный перечень показателей предназначен для оценки деятельности органов местного самоуправления, т. е. он оценивает качество работы управленческой команды, а не собственно развитие муниципального образования.

Что касается комплексного анализа развития муниципального образования, то единого стандарта по количеству и перечню показателей нет. Этот вопрос достаточно активно дискутируется. Необходимо оценивать демографическое состояние муниципального образования, доходы горожан, муниципальные финансы, инвестиции, деятельность предприятий и организаций, социальную сферу и инфраструктуру, внешнюю для муниципального образования среду.

В качестве примера стоит упомянуть методику Совета по изучению производительных сил (для региона — 40 первичных показателей, на основании которых рассчитываются интегральные индикаторы)9, Института экономики города (117 первичных показателей)10 и др. А. И. Трейвиш для максимально сжатого анализа развития городов выделил семь показателей: капиталовложения на одного жителя города; индекс промышленного производства; не занятое в официальной экономике города население; начисленная средняя заработная плата, отнесенная к среднерегионально-му прожиточному минимуму; уровень потребления товаров и услуг; ввод жилья на 1 тыс. чел. населения; обустроенность жилья11.

Количество первичных показателей может быть различным. Оно зависит от поставленной перед исследователем задачи. Но чем больше показателей применяется, тем сложнее становится процедура их сбора и сопоставления, что зависит не только и не столько от технических или организационных сложностей, сколько от состояния статистической базы муниципальных образований.

В заключение следует подчеркнуть, что современная практика составления стратегических документов развития в муниципальных образованиях недостаточно опирается на необходимые научно-методические подходы, что часто делает эти документы простой формальностью, а не реальным планом развития. Необходимо обратить внимание на ряд научно-методических аспектов подготовки программ социально-экономического развития муниципального образования.

Вопросы социально-экономического развития муниципального образования важны и интересны для каждого его жителя, а совместная работа над стратегическими документами делает прогнозы более реалистичными и, что очень важно, помогает достичь общественного согласия. При формировании прогнозов и программ развития следует опираться на комплексный подход, включающий рассмотрение муниципального образования с позиций системного, исторического, институционального, регионального, отраслевого и модернизационного подходов. Формирование программ развития невозможно без всестороннего анализа внешней для муниципального образования среды: должны рассматриваться вопросы места и роли муниципального образования в стратегии государства и региона, социально-экономическое положение соседних районов (регионов) и состояние межмуниципального сотрудничества, тенденции на рынках основных предприятий (отраслей) муниципального образования, конкурентное положение этих предприятий. Используемые для прогнозирования социально-экономического развития показатели должны быть простыми, сопоставимыми, доступными.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Материалы, представленные в статье, относятся в первую очередь к городам (городским округам и городским поселениям). Однако практически все рассуждения применимы также и к муниципальным районам, что и подсказало нам использование более широкого термина — «муниципальные образования», из которого мы исключаем внутригородские территории городов федерального значения.

2 Оставляем за рамками статьи то, что эти же интересы и возможности формируют и политическую жизнь муниципального образования, которая со временем становится более насыщенной.

3 См.: Файков Д.Ю. Социальный контракт как инструмент стратегического развития муниципального образования // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2011. № 4. С. 55—62.

4 См.: Официальный сайт органов местного самоуправления Вознесенского муниципального района. URL: http://www.voznesenskoe.ru/?p=1309333709 (дата обращения: 22.02.2012).

5 См.: Любовный В.Я. Самарско-Тольяттинская агломерация: история формирования и перспективы развития. М.: Экон-информ, 2011. С. 17—18.

6 См.: Пути активизации социально-экономического развития монопрофильных городов России. Сер.: Библиотека местного самоуправления. Вып. 54. М.: Моск. обществ. науч. фонд, 2004. 217 с.; Черняк В.З., Черняк А.В., Довиденко И.В. Экономика города: учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2010. 386 с. и др.

7 См.: Моногорода России: как пережить кризис? Анализ социально-экономических проблем моногородов в контексте мирового финансово-экономического кризиса, влияющего на состояние градообразующих корпораций. М.: Ин-т региональной политики, 2008. С. 18.

8 См.: Любовный В.Я. Важный аспект инфраструктурного обеспечения перехода страны к инновационному типу развития // Рос. экон. журн. 2008. № 11. С. 31—33; Файков Д.Ю. О возможности «местной» модернизации // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009.№ 6. Т. 2. С. 129—135 и др.

9 См.: Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов. М.: ГУ-ВШЭ, 2003. С. 116.

10 См.: Управление муниципальным экономическим развитием. М., 2009.С. 208—229.

11 См.: Трейвиш А.И. Город, район, страна и мир. Развитие России глазами страноведа. М.: Новый хронограф, 2009. С. 287—288.

Поступила 10.05.12.