Л. А. Кох. Некоторые аспекты административного деления Сибирского края

Л. А. КОХ

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДЕЛЕНИЯ СИБИР СКОГО КРАЯ

КОХ Людмила Альбертовна, профессор кафедры философии Гуманитарного института Сибирского Федерального Университета, кандидат исторических наук (г. Красноярск).

Ключевые слова: административное деление; регион; региональное управление; экономический потенциал; производительные силы; районирование; экономические районы; географические пояса

Первые попытки «перекроить» привычную карту России были связаны с поли тикой продразверстки. На партийных и советских съездах, заседаниях Совета труда и обороны заявлялось, что дореволюционное административ но-терри-ториальное деление не соответствует «задачам текущего момента», поэтому его следует изменить, приспособить для организации цен трализованного управления страной и, в частности, для работы продоволь ственных комитетов. Наиболее остро эти проблемы встали в Сибири. Здесь Со ветам досталась огромная малообжитая территория с крайней неравномерно стью природно-климатических условий, часто переходящих в экстремальные, с огромным разнообразием хозяйственных, национальных, культурно-бытовых традиций, которые необходимо было свести в единое русло регионального управления. В то же время Сибирь обладала мощным экономическим потенциа лом, без которого советской власти трудно было бы устоять и решить поставленные перед ней задачи.

Летом 1920 г. в канун сбора продовольствия при Сибревкоме была создана Межведомственная комиссия по определению границ губерний, уездов и волостей. На первом заседании ее председатель В. Косарев сообщил собравшимся о необходимости «в связи с требованиями, предъявлен ными продовольственными органами, произвести в пожарном порядке пере кройку районов Сибири, находящихся на территории, подведомственной Сибревкому». Главная роль в комиссии отводилась представителям Сибирского продовольственного комитета, по требованию которых и предполагалось «про водить регулирование пограничных вопросов» для «своевременного и наиболее полного сбора продовольственного налога»¹. Одновременно перед Сибревкомом была поставлена задача организации плано вого хозяйственного управления, включавшая изучение экономического потен циала всех районов Сибири и разработку планов их перспективного развития. В Омске при Институте сельского хозяйства и промышленности была создана специальная комиссия под руководством профессора Н. Г. Огановского. Одна ко всей территории охватить не удалось. В 1920 г. еще не были отрегулированы юго-западные границы Сибирского края, границы к востоку от Енисея. Из не которых восточных районов вообще невозможно было получить какие-либо сведения.

Наиболее четко удалось представить схему районирования Западной Сибири, в основу деления которой Н. Г. Огановский положил универсальный для Сибири признак — уровень развития сельскохозяйственного производства, по возможности учитывая признаки физико-географического ха рактера: орографию и гидрографию края, климат, почвы, фауну, флору и т. п. Такое деление, по мнению Огановского, наиболее реально отражало возможно сти экономики Сибири, тесно связанной с природными особенностями. Име лось в виду, что отраслевая структура сельского хозяйства в значительной сте пени зависела от природно-климатических характеристик отдельных районов. Поэтому экономические районы примерно совпали с географическими пояса ми: тундры и северной тайги, лесного урмана (согласно совре менным определениям географии, это таежная зона), лесостепи, горного леса, ковыльных и полынных степей с орошением, малоплодных южных степей, переходящих в песчаную пустыню. В соответствии с этим намечались и перспективы хозяйственного развития этих районов, связанные преимущественно с сельскохозяйственным производством².

Однако эта точка зрения не совпадала с официальными представлениями о будущем Сибири. В это время разрабатывались планы ГОЭЛРО, связанные с индустриализацией. Кроме того, деление Н. Г. Огановского выглядело слишком научным, оно не отражало существующего административно-территориального деления. Работа комиссии шла вразрез с Постановлением Сибревкома от 4 августа 1920 г., где было сказано, что экономическое районирование в результате реформы должно совпасть с административно-территориальным, что «административное деление социалистической Сибири должно быть приве дено в соответствие с районами экономического тяготения, составляющим основу хозяйственного деления единой трудовой России»³. В октябре 1920 г. работу комиссии Огановского при шлось свернуть еще и по причине переезда советских общесибирских учрежде ний из Омска в Новониколаевск.

К новому этапу районирования сибирской территории экономический отдел Сибревкома приступил лишь в феврале—марте 1921 г. с приближением нового сезона сбора продовольственного налога. К этому времени из губерний посту пили недостающие экономические и статистические материалы, положенные в основу расчетов при районировании. На этот раз оно охватило практически всю территорию, подведомственную Сибревкому. Как говорилось в отчете эко номического отдела Сибревкома за период со 2 февраля по 1 июля 1921 г., «все губернии были разделены на экономические районы, по которым распредели лись волости, причем старые административные границы уездов стирались и создавались новые, каждый район был разработан в полноволостном масштабе». В результате была «вычерчена карта Сибири сорокаверстного масштаба с нанесением новых административных губернских и уездных границ»⁴.

Но и этот проект вряд ли мог быть использован в государственном управле нии. Не будучи оконченным, он безнадежно устаревал, так как границы состав ляющих его районов постоянно менялись. Не дожидаясь оконча ния работ по составлению схемы, в Сибревкоме принимались решения то о присоединении, то об отторжении волостей и уездов Сибири относительно тех или иных губер ний для удобства работы органов советского управления, продовольственных комитетов и т. п. Формирующимся органам советской власти в Сибири необхо димо было в короткие сроки определить по возможности более широкие грани цы своих владений и отладить механизм управления территорией.

Сами авторы отмечали неточность и недоброкачественность проекта, выпол ненного в спешке, при отсутствии надежных картографических и статистиче ских материалов, информации о природно-климатических и геофизических особенностях тех или иных районов, их геологическом строении. Не смотря на несовершенство, сибирский проект был одобрен административным отделом Наркомата внутренних дел, который до 1922 г. осуществлял руко водство подготовкой нового административно-территориального деления и был ре комендован как образец в работе по районированию⁵. По-видимому, на этом этапе для центральной власти был важен прецедент вне дрения реформы, а не ее качество.

Между тем проблема районирования страны приобретала государственное значение. В 1922 г. при ВЦИК была организована Административная комиссия под председательством М. И. Калинина, которая стала решать все вопросы территориального устройства страны.

Выработка теоретических и организационных принципов районирования по степенно сосредоточилась в Госплане. Этот орган уже в начале 20-х гг. ХХ в. полу чил исключительное право на выработку предложений правительству по руководству всей хозяйственной, а вскоре и общественно-политической жизнью страны. Секцию экономического районирования Госплана возглавлял профес сор И. Г. Александров, один из ведущих разработчиков плана ГОЭЛРО. Он предложил в основу экономического, а затем и административно-территори ального деления положить не толко количественный состав населения, как было в дореволюционной России, а потенциальные возможности развития производительных сил, преимущественно энергетических ресурсов той или иной территории. Он писал, что в основе административно-территориального деления социалистической страны должны находиться «однородные по энерге тически-производственному признаку территориально-хозяйственные комплексы». «Эта организационная сфера дает возможность в условиях нацио нализированной промышленности, транспорта и природных богатств создать систему невиданного и невозможного в буржуазном мире разделения труда на основе плана народного хозяйства»⁶.

В связи с этой точкой зрения работу по районированию предполагалось вести в двух направлениях. С одной стороны, Госплан определял примерную схему производственно-энергетических комплексов без обозначения пока четких гра ниц, с другой — через местные советские органы вводилось так называемое «низо вое районирование»: создание волостей, административный аппарат которых, кроме управленческих функций, играл бы роль проводников политических идей советской власти.

Непосредственное формирование региональной политики происходило в восьми областных бюро Госплана, созданных для подготовки схем районирова ния, включая разработку перспективных планов развития для каждого обозначенного района.

Дискуссии вокруг районирования Сибири продолжались в течение года. В октябре 1922 г. на III сессии ВЦИК IX созыва была принята схема, разработан ная в Сиббюро Госплана. В ней на сибирской территории было обозначено пять областей, граничащих на востоке с Дальневосточной республикой: Западно-Си бирская с центром в Омске, Куз-нецко-Алтайская с центром в Томске, Енисей ская с центром в Красноярске, Ленско-Ангарская с центром в Иркутске и Якутская с центром в Якутске. В зависимости от природных и исторически сложившихся хозяйствен ных возможностей для этих областей с учетом их специализации намечались оригинальные модели социального и экономи ческого развития на ближайшие 15 лет. Специалисты Госплана считали, что этого срока будет вполне достаточно, чтобы вывести сибирскую экономику на мировой уровень, а сибирякам дать возможность приобщиться к достижениям мировой цивилизации. Намечались этапы достижения этих целей: в 1921—1925 гг. — упорядочение и организация сибирского хозяйства без особых капитальных затрат, в 1926—1930 гг. — реконструкция и техническое перевоору жение предприятий, в 1931—1935 гг. — полное развертывание хозяйства, под которым понималось развитие индустриальных производств⁷.

Однако в Сибири эти замыслы не вызвали желаемого восторга. Мягко говоря, они были встречены с сомнением. Многие сибирские специалисты, участвовав шие в работе по районированию, не приняли проектов Госплана. Они оценивали их как «излишне академичные» и не соответствующие сибирской дей ствительности. Сроки реализации реформы до конца 1923 г., указанные в циркуляре Госплана, считали вовсе не реальными.

В сибирских управленческих организациях в начале 20-х гг. ХХ в. находилось не мало дореволюционных специалистов, воспринявших госплановские проекты как посягательство центральных органов государственной власти на сибирскую независимость. В органы советской власти к этому времени поступил ряд проектов о сибирском самоуправ лении, в которых говорилось о независимом ведении хозяйства, подчеркива лось, что земельный фонд сибирской территории, ископаемые богатства, леса, рыбные и звериные промысловые угодья «имеют не столько государственное, сколько мировое значение и сибиряки вольны сами определить свое настоящее и будущее»⁸. Несмотря на то, что высшие по сты советских органов управления в Сибири занимали назначенные из Москвы партийные деятели, они не могли пока переломить си бирские тенденции к независимости.

Критический анализ госплановских проектов сосредоточился в Сибирской плановой комиссии. В ответ на циркуляры Госплана было сообщено, что рабо ты по районированию не могут быть завершены в такой короткий срок и требу ют подготовки квалифицированных кадров и четкого государственного финансирования. Кроме того, подчеркивалось, что необходимо выяснить мне ние населения о новом административном делении, которое неизбежно будет сопутствовать проведению реформы районирования. Нельзя было не учитывать и крайнюю неизученность природных возможностей обширной сибирской терри тории, отсутствие надежного транспорта и связи и т. д.

Экспертом проектов Госплана от Сибирской плановой комиссии выступил председатель секции районирования Н. С. Васильев. Он опубликовал ряд аргументированных оценок схемы районирования, предложенной госпланом, составил об этом докладную записку Сибревкому, анализировал материалы, поступавшие от губернских плановых комиссий. В целом работа Сиббюро Госплана получила в его трудах высокую оценку. Однако, считал Васильев, в Сиби ри пока не сложились условия для «повальной» индустриализации, так как про цент неземледельческого населения был не столь велик — 12,3 %. В традиционных земледельческих районах юга Западной Сибири, где намечалось грандиозное промышленное строительство, он едва достигал 10 %. Напрашивался вывод о том, что индустриальные планы для Сибири вряд ли осуществятся в ближайшем будущем.

Не жизненной представлялась и сама идея «расчленения» Сибири на индустриальные области. Сибирь привычно мыслилась единой территорией с исторически сложившейся хозяйственной специализацией юга с преобладанием сельского хозяйства и севера с его природными промыслами. Схема Госпла на совершенно не учитывала этих особенностей сибирского хозяйства, поэтому планируемое развитие процесса индустриализации и урбанизации сибирских районов, достижения высокого уровня хозяйственной специализации, связанно го с развитием энергетики, горнодобывающей промышленности, металлургии, лесопереработки, пока что казалось несбыточным.

Весной 1925 г. в Президиум ВЦИК и Госплан поступили три проекта райони рования Сибири и Дальнего Востока, которые хотя и противоречили друг дру гу по ряду положений, но все же в большей степени, чем предложения Госпла на, отражали сложившуюся после Гражданской войны обстановку в регионе. Проект Сибревкома предусматривал образование единого Сибирского края с центром в Новониколаевске в составе Омской, Новониколаевской, Томской, Алтайской, Енисейской губерний и Ойротской автономной области. Иркутская губерния временно присоединялась к обозначенной площади до оформления Ленско-Байкальского края. На территории Сибирского края на основе 23-х су ществующих уездов создавалось 13 округов. Разработчики из Сибирской пла новой комиссии старались не разделять уже сложившиеся административно-территориальные единицы. В большинстве случаев центрами новых округов оставались прежние наиболее крупные и жизнеспособные уездные города, при вычные для проживающего вокруг них населения.

Второй проект, представленный Иркутским губиспол-комом, предлагал со здание Ленско-Байкальского края с центром в Иркутске в составе Иркутской и Забайкальской губерний, Бурят-монгольской республики и Канского уезда Енисейской губернии.

Третий проект Дальревкома предусматривал преобразование существующей территории Дальневосточной республики в Дальневосточный край с центром в Хабаровске. Забайкальская губерния, согласно предложенным проектам, од новременно обозначалась в составе Дальневосточного и Ленско-Байкаль-ского краев, отдельно заявляла о себе Якутская автономная республика.

Эти проекты нарушали первоначальную схему Госплана, предполагавшую за Уралом шесть областей. Госплан вынужденно согласился с этими предложения ми, оговорив, что они могут быть приняты как «переходная фаза». Тем более было признано, что некоторые сибирские территории в силу незасе ленности и слабого хозяйственного развития не могут быть пока экономически самостоятельными⁹.

В 1925 г. сибирякам удалось отстоять свою идею о неделимости сибирской территории, которая воплотилась в создании в составе СССР особой админи стративной единицы — Сибирского края с центром в Новосибирске. Однако по сле 1925 г. планы форсированной индустриализации Сибири были приняты как должное, начато активное их претворение в жизнь, сопровождавшееся соот ветствующими реформами административно-территориального деления. Уже к 1930 г. завершился поворот к первым госплановским вариантам, разделившим Сибирь на края и области с прямым подчинением Москве.

Таким образом, политика районирования в 20-е гг. ХХ в. была частью формирования системы регионального управления в услови ях всеобъемлющей государственной собственности. Постепенное разделение Сибири на экономические области, впоследствии составившее основу административно-территориальной структуры региона, было ярким отражением этой политики, которая далеко не сразу пробила себе дорогу, так как традиционно суще ствующее местное противодействие центру медленно сдавало свои позиции.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ ГАНО. Ф. 1. Оп. 1. Д. 138. Л. 2—3.

² Огановский Н.П. Районирование Западной Сибири // Жизнь Сибири. 1922. ¹ 4. С. 194—196.

³ ГАНО. Ф. 1. Оп. Д. 138. Л. 5.

⁴ Там же. Ф. 11-1. Оп. 1. Д. 182. Л. 10—11.

⁵ Там же. Д. 138. Л. 46.

⁶ См.: Александров М.Т. Проекты развития Сибирского края // Плановое хозяйство. 1925. ¹ 11. С. 300.

⁷ См.: Экономическое районирование России. Доклад Госплана III сессии ВЦИК. М., 192. С. 7—12; ГАНО. Ф. 1180. Оп. 1. Д. 72. Л. 42—45.

⁸ ГАНО. Ф. 1180. Оп. 1. Д. 72. Л. 78—79.

⁹ См.: Плановое хозяйство. 1925. ¹ 9. С. 240—241.

Поступила 01.10.08.