Е. А. Каменева. Механизмы привлечения инвестиций в коммунальную сферу: государственно-частные партнерства

Е. А. КАМЕНЕВА

МЕХАНИЗМЫ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ В КОММУНАЛЬНУЮ СФЕРУ: ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫЕ ПАРТНЕРСТВА

КАМЕНЕВА Екатерина Анатольевна, доцент кафедры финансов Саратовского государственного социально-экономического университета, кандидат экономических наук.

Ключевые слова: инвестиции; коммунальная сфера; государственно-частное партнерство; общественный капитал; частный капитал; степень износа; потребность; бизнес; экономический интерес

Развитие государственного и муниципального секторов в рыночных отношениях требует формирования соответствующих институциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия общественного и частного капитала. В первую очередь это относится к инфраструктурным отраслям, в частности, к коммунальному комплексу.

Согласно данным Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, степень износа объектов коммунальной инфраструктуры по отдельным муниципальным образованиям достигает 70—80 %, при этом ежегодно степень износа увеличивается на 2—3 %¹. С учетом этого общая потребность коммунальной инфраструктуры в инвестициях на полное восстановление основных фондов составляет 996 млрд руб., или около 36 млрд долл. США.

Единственный субъект, который в современных условиях мог бы взять на себя ответственность за модернизацию и развитие коммунального сектора, не без помощи государства, — крупный бизнес. Если рассматривать коммунальную сферу в качестве экономического интереса для бизнеса, то коммунальные объекты и обслуживающие их предприятия по причине стабильного спроса и низкой эластичности потребления их продукции являются чрезвычайно привлекательной сферой. Полная оплата жилищно-коммунальных услуг населением создает финансовые предпосылки для частных инвестиций в ЖКХ. Высокая степень износа основных фондов, на наш взгляд, все же не является серьезной преградой, вернее, означает для инвестора возможность получения большей экономии и отдачи от инвестиций. Основные проблемы здесь возникают из-за отсутствия проработанных и устойчивых договорных отношений, которые гарантировали бы окупаемость инвестиций и возможность стабильной работы на период действия договора.

Признавая важность роли крупного бизнеса в развитии коммунального сектора, не следует отрицать многочисленных противоречий и конфликтов, поскольку частный бизнес приходит в ЖКХ для удовлетворения своих интересов. Конфликты и компромиссы между бизнесом и властью будут постепенно формировать институциональную среду в этой сфере. Здесь важно определиться, какие модели следует использовать для такого взаимодействия, и сформировать необходимую экономико-правовую среду.

По нашему мнению, целесообразно применить успешный международный опыт. Методика взаимодействия власти и бизнеса была разработана в 1998 г. Всемирным банком и весьма популярна в развивающихся странах. Речь идет о так называемой модели «РРР» (Public-Private Partnerships — государственно-частные партнерства). Основными инструментами участия частного сектора в коммунальной сфере являются сервисные контракты, контракты на управление, аренда (лизинг), концессионные соглашения, СУП (соглашения «строить — управлять — передавать»), СУВ (соглашения «строить — управлять — владеть») и приватизация. Формы партнерства различаются в основном уровнем распределения рисков между партнерами. От первой к последней форме возрастает риск, а также управленческая и инвестиционная ответственность частного сектора.

Цель сервисных контрактов — снижение стоимости предоставляемых государством услуг через привлечение субподрядчиков по конкурсу (государственный, муниципальный заказ), в котором могут принимать участие предприятия и организации любой формы собственности. Обычно подобные контракты заключаются на короткий срок (от 6 месяцев до года). Ответственность за управление проектами и капитальными инвестициями возлагается на государственного партнера. Сервисные контракты должны быть четко определены и тщательно контролироваться.

Контракты на управление переносят ответственность за управление и осуществление проекта на частного партнера (частное предприятие получает фиксированную оплату за управление проектом). Продолжительность таких контрактов составляет от 3 до 5 лет. Цель заключения такого контракта — улучшение управления некоторыми государственными (муниципальными) активами или имущественными комплексами путем привлечения на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании.

Контракты на управление становятся эффективными в двух случаях. Во-первых, когда основной причиной привлечения частного капитала являются необходимость увеличения технических возможностей и эффективное осуществление работ. Во-вторых, когда использование такого партнерства рассматривается в качестве предварительной ступени, способствующей большему вовлечению частного сектора.

При аренде (лизинге) частный партнер арендует коммунальный объект у государственного партнера и берет на себя ответственность за управление и осуществление деятельности. Возможна передача в аренду не только имущественного комплекса, но и юридического лица, ответственного за предоставление услуг до заключения арендного договора. Поскольку инвестор получает право на основной поток дохода (за вычетом платы за аренду), он разделяет большую часть коммерческого риска своей деятельности. При правильно структурированном контракте доходность частного партнера будет зависеть от того, насколько он сможет снизить затраты (цены), но при этом соответствовать стандартам качества согласно контракту. Таким образом, у частного партнера имеется стимул к эффективному функционированию. За органами власти остается ответственность за капитальные вложения, которые могут частично или полностью осуществляться за счет арендной платы. При необходимости новых инвестиций государство обеспечивает финансирование и сочетает инвестиционную программу с операционной и коммерческой деятельностью инвестора.

В случае частичной передачи арендатору инвестиционных обязательств важно обеспечить эффективную координацию между органами власти и арендатором в вопросах инвестиционного планирования. Как правило, здесь руководствуются разграничением: частный оператор несет ответственность за содержание, капитальный ремонт и восстановление основных фондов, а собственник (арендодатель) — за их модернизацию и развитие.

В концессиях частный партнер несет ответственность не только за управление и эффективное функционирование предприятия, но также и за инвестиции. Право собственности на имущество остается у государства, а что касается права на вновь созданное инвестором имущество, то оно возвращается государству после окончания срока контракта (обычно после 25—30 лет). Основным фактором при заключении контракта на концессию является цена. Концессия регулируется контрактом (договором), который устанавливает цели функционирования, качество услуг, стандарты работы, соглашения по капитальным инвестициям, механизмы установления тарифов, правила поведения в случае возникновения спорных ситуаций и т. д.

Согласно договору концессии, частный оператор получает во владение государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью предоставления услуг, оговоренных в договоре качества. Важным аспектом договора концессии является принятие концессионером на себя определенных финансовых обязательств по инвестированию в инфраструктурные объекты. Очевидно, что интерес бизнеса к подобным контрактам возможен только в том случае, если они с приемлемыми рисками позволяют обеспечить необходимую доходность на вложенный капитал. Поэтому концессионные соглашения должны быть достаточно длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций. Существенной частью таких договоров должно стать обновление основных фондов коммунальной инфраструктуры без изменения прав собственности. Цель концессии — создание необходимых условий привлечения инвестиций для использования, реконструкции, модернизации существующего или создания нового государственного объекта концессии, имеющего большое общественное и социально-экономическое значение. Важно, что далеко не каждое неотчуждаемое и неотъемлемое государственное имущество может быть объектом концессионных договоров. Гибкие механизмы расчетов позволяют инвестору заранее знать, на какие доходы он сможет рассчитывать, и тем самым планировать свои расходы, финансирование и возврат заимствованных и собственных вложенных средств. При этом роль государства как общественного института не уменьшается, а становится более многоаспектной, требующей сочетания разнообразных инструментов и механизмов государственного воздействия на экономику, а также дифференцированного подхода к различным экономическим проблемам. Объектом особого внимания государства становятся и экономические показатели деятельности концессионера: доходы, цены, затраты. Важна для государства также задача социальной справедливости распределения общественных благ в условиях взимания платы за их пользование.

По отношению к платному концессионному объекту государство может выступать в двух функциях: собственника и предпринимателя. При этом собственником оно является всегда, а предпринимателем — только в случаях, когда участвует в финансировании его строительства (целиком или частично).

В зависимости от государственного участия в финансировании проекта могут использоваться две схемы финансовых поступлений в государственный бюджет. Если государство не участвует своим капиталом в инвестициях по проекту, то до достижения срока его полной окупаемости (возврата инвестиций) оно получает только налоги и начисления, положенные по закону. Вся поступающая после расчета с бюджетами прибыль (чистая прибыль) идет в погашение взятых на модернизацию кредитов и процентов по ним, а также в виде чистого дохода инвесторам, которые затратили на модернизацию объекта свои средства.

По достижении срока окупаемости проекта, когда с кредиторами будут произведены полные расчеты, а инвесторам возвращены с процентами вложенные ими средства, государство как собственник объекта имеет право рассчитывать на часть доходов. Оно должно получать не только налоги и начисления, но также и свою долю чистой прибыли, которая оговаривается в концессионном контракте. Если государство в той или иной степени инвестирует средства в концессионный проект, то до достижения срока его полной окупаемости оно получает не только налоги

и начисления, положенные по закону, но также и часть чистой прибыли, пропорциональную доле государства в инвестициях. По достижении срока окупаемости проекта государство, как и в первом случае, получает налоги и начисления, а также долю чистой прибыли, которая заложена в условиях концессии.

При разработке концессионного договора необходимо отметить, с какого времени после начала коммерческой эксплуатации объекта государство как собственник начинает получать долю чистой прибыли. Возможных вариантов множество, а основных — два: с первого дня функционирования объекта и после достижения срока полного возврата инвесторами вложенных в модернизацию финансовых ресурсов с процентами. Очевидно, что в первом случае больше преимуществ получает государство, а во втором — инвестор.

Основным риском для частного бизнеса в рамках концессионного соглашения является невозврат (или неполный возврат) инвестиций. Как показывает практика, основная проблема с долгосрочными договорами — появление в ходе их исполнения непредвиденных событий, требующих существенного пересмотра ранее достигнутых договоренностей. Поэтому, например, в практике французских компаний, работающих в сфере водоснабжения, существует понятие открытых концессионных договоров. В рамках таких договоров предусматривается, что в период действия договора несколько раз (например, каждые 5 лет) уточняются инвестиционные обязательства частного оператора и уровень тарифов, необходимых для окупаемости инвестиций.

Развитию концессий в ЖКХ послужит принятый к рассмотрению новый Федеральный закон «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания». Целью законопроекта является создание необходимых условий привлечения инвестиций для использования, реконструкции, модернизации существующего или создания нового муниципального имущества в коммунальном комплексе. Закон отражает специфику инвестиционных соглашений в муниципальном коммунальном секторе, в который входят системы теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и канализации, энергоснабжения низкого напряжения, городской общественный транспорт, благоустройство и утилизация бытовых отходов. Соглашения «строить — управлять — передавать» (СУП) похожи на концессии по объемам работ, но СУП-соглашения обычно используются в проектах, касающихся экологических проблем, таких как заводы по очистке воды или переработке мусора. В типичном СУП-соглашении частная фирма может взять на себя обязательство построить новый объект, управлять им определенное количество лет, а по истечении срока передать все права на эту собственность государственному сектору.

В СУП-моделях есть несколько возможных вариантов, включающие соглашения «строить — управлять — владеть» (СУВ), в которых акции остаются в руках частного партнера навсегда, а также соглашения «разработать — строить — управлять» (РСУ), в которых частный и государственный секторы разделяют ответственность за капитальные инвестиции. СУП-модели могут использоваться для работы с заводами, требующими капитального ремонта — в соглашениях, которые иногда называются РУП («реабилитировать — управлять — передать»).

Приватизация имущества коммунального сектора путем его продажи или акций может быть полной или частичной. Полная приватизация, как и концессия, оставляет частному сектору полную ответственность, инвестиции и управление проектом. Хотя здесь в отличие от концессии право собственности передается частному сектору. Таким образом, изменяется структура партнерства частного и государственного секторов. Концессии определяют две основные функции государственного сектора: обеспечение контроля за сохранностью имущества проекта и регулирование. В случае приватизации единственной функцией государства является регулирование. Приватизация может быть оправданной, когда частный сектор имеет: большой опыт эффективного управления аналогичными системами; большие инвестиционные возможности для покупки права собственности на инфраструктурные объекты.

На первый взгляд, передача частному сектору максимальной ответственности и рисков является для муниципалитета наилучшим решением. Следуя этой логике, другие формы государственно-частного партнерства вообще не должны были бы иметь место. Однако мировой опыт демонстрирует несостоятельность этого предположения. Следует понимать, что государственно-частное партнерство не является «почетной обязанностью» социально ответственного бизнеса. Бизнес добровольно вступает в партнерство с властью и должен оставаться бизнесом на протяжении всего срока партнерства.

Мировая практика государственно-частных партнерств показала, что развитие подобных форм взаимодействия власти и бизнеса — один из наиболее эффективных механизмов решения проблем, возникающих в сфере коммунального обслуживания, модернизации и развития инфраструктуры в условиях финансовых ограничений. Однако привлечение в монопольную отрасль ориентированной на прибыль частной компании несет в себе много рисков и угроз. Для бизнеса вопрос о преимуществах и рисках государственно-частных партнерств также отнюдь не однозначен, учитывая нестабильную ситуацию в ЖКХ.

Сегодня государственно-частное партнерство воспринимается как эффективный инструмент развития стратегических отраслей экономики России, расширение контроля над которыми должно опираться на создание долгосрочных инвестиционных программ. При многообразии форм участия бизнеса в ЖКХ особая роль должна принадлежать органам государственной власти. Организация стабильной работы объектов жизнеобеспечения населенных пунктов — это обязанность органов власти независимо от того, в чьей собственности находятся объекты и на каких условиях обслуживаются. Поэтому контроль органов государственной власти за жизненно важными, стратегическими объектами ЖКХ не должен быть потерян. В отличие от иных рынков услуг на рынке жилищно-коммунальных услуг должны быть обеспечены доступность информации о хозяйственной деятельности предприятий, контроль за инвестиционными проектами, прозрачное тарифное регулирование. Только так можно обеспечить баланс интересов всех заинтересованных сторон: потребителей, хозяйствующих субъектов и власти.

ПРИМЕЧАНИЕ

¹ По данным Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

Поступила 11.11.08