П. Е. Ежов. Региональные особенности экологического контроля

П. Е. ЕЖОВ

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ

ЕЖОВ Павел Евгеньевич, начальник юридического отдела НИИ сельскохозяйственного машиностроения (г. Москва)

Ключевые слова: природная среда; общественный контроль; мониторинг; географическая информационная система (ГИС); санкция; штраф; устойчивое развитие; информационное обеспечение; территориальная схема охраны природной среды; ответственность

Основной задачей экологического контроля является обеспечение со блюдения экологического законодательства, его норм (нормативов) и правил, а также выполнения планов и мероприятий по охране окружающей природной среды предприятиями, учреждениями, организациями и иными органами, независимо от форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.

Одна из важнейших функций природоохранительного за конодательства — система экологических стандартов. Ее своевременная научно обоснованная разработка является необхо димым условием выполнения за конов, потому что на них должны ориентироваться пред приятия-загрязнители в своей природоохранной деятель ности. Несоблюдение стандартов влечет юридическую от ветственность.

Важное место в ряду технологий экологического контроля занимает экологический мониторинг, относящийся к информационным методам управления. Ему отводится важная роль в решении про блем охраны окружающей среды, управления природопользова нием и обеспечения устойчивого развития общества. Объектом мониторинга является окружающая среда, подверженная ес тественным динамическим изменениям и антропогенному воздействию.

Мониторинг определяется как система регулярных длительных наблюдений в пространстве и времени, дающая информацию о состоянии окружающей среды с целью оценки прошло го, настоящего и прогноза в будущем параметров окружающей среды, имеющих значение для человека.

Целью созданной Единой государственной системы экологического мониторинга России является информационное обеспечение управления в области охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологически безопасного устойчивого развития страны и ее регионов. Система выполняет ряд функций: наблюдение за состоянием окружающей среды, отслеживание ее изменений, связанных с антропогенным воз действием, их анализ, математическое моделирование состояния окру жающей среды, прогнози рование вариантов ее развития.

На территории Республики Мордовия Единая государственная система экологического мониторинга начала создаваться в 2000 г. Мониторингом окружающей природной среды в 2000 г. занимались различные ведомства и организации: Комитет природных ресурсов по РМ, Министерство экологии и природопользования РМ, Комитет лесного хозяйства по РМ, Мордовский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству, Мордовский республиканский центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора и др. Составными частями Единой системы стали Государственный мониторинг подземных вод, Государственный мониторинг экзогенных геологических процессов, Государственный мониторинг поверхностных вод, Государственный мониторинг загрязнения природной среды, Государственный мониторинг земель, Государственный мониторинг лесов. На территории РМ проводилась работа по созданию Территориальной комплексной схемы охраны природы (ТерКСОП) — научно обоснованного комплексного плана хозяйственного освоения природно-ресурсного потенциала республики, который позволил объединить информацию по мониторингу окружающей природной среды¹.

Каждый гражданин обязан соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природ ной среды. Если они нарушаются, то виновный несет уголовную, административную, дисциплинарную и материальную ответственность. Чаще применяется администра тивная ответственность (наложение штрафа на отдельных лиц и предприятия), которая наступает в случаях порчи или уничтожения природных объектов, загрязнения природной среды, невыполнения мер по восстановлению нарушенной окружающей среды, браконьерства. Должнос тные лица могут подвергаться дисциплинарной ответствен ности (полное или частичное лишение премий, понижение в должности, выговор или увольнение) за невыполнение природоохранных мероприятий и несоблюдение экологичес ких нормативов. Выплата штрафа не освобождает от мате риальной гражданско-правовой ответственности (возмеще ние причиненного загрязнением или нерациональным ис пользованием природных ресурсов вреда окружающей сре де, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству).

Несмотря на то, что природоохранительное законодательство является обширным и разносторонним, на практике оно дей ствует недостаточно эффективно. Одна из важнейших при чин этого — несоответствие тяжести наказания тяжести преступления (низкие ставки взимаемых штрафов: для дол жностного лица — от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда; для рядовых граждан — до десятикратного). Ежегодно в стране рассматривается не более 20 дел по ответ ственности за загрязнение воздуха и воды, повлекшее тя желые последствия, дела по браконьерству не превы шают 1,5 тыс. в год, что гораздо меньше реального количе ства правонарушений. Следует отметить, что в последние годы наметилась тенденция роста этих цифр². Так, за 2007 г. возбуждены 152 административных дела за нарушения требований законодательства в области охраны окружающей среды.

Другие причины слабого действия природоохранитель ного законодательства — недообеспеченность предприятий техническими средствами для очистки сточных вод и заг рязненных газов, в проверяющих организациях недостаточно приборов для контроля за загрязнением окружающей среды.

В целом экологический контроль — это составная часть управления при родопользованием и охраной окружающей среды российского государства³. По своим формам его можно подразделить на информационный, предупредительный и карательный. Информационная форма контроля выражается преимущест венно в сборе и анализе соответствующей ин формации, необходимой для принятия государственными орга нами решений в области природопользования и охраны окру жающей среды. Предупредительная форма направлена на предот вращение экологических правонарушений. Карательная форма контроля заключается в применении мер государственного принуждения к физическим и юри дическим лицам, нарушающим экологическое законодательство.

В законе «Об охра не окружающей природной среды» указывается, что система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием природной среды, государственного производственного и общественного контроля. В пределах предоставленной компетенции государственный экологический контроль осуществляют органы представитель ной и исполнительной власти всех уровней, а также специально уполномоченные органы РФ в области ох раны окружающей среды.

Важной формой экологического контроля служит экологическая экспертиза. Государственная экологическая экспертиза призвана осуществлять предупредительный контроль в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Так, сформулированные в законе РФ «Об экологической экспертизе» прин ципы выражают сущность и социальное назначение экспертизы, ос новы ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми участниками экспертного процесса, включая заказчика планируемой деятельности, проектные органы, органы эк спертизы и общественные организации⁴. Таковыми принципами являются презумпции потенциальной экологической опасности, комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий, обязательности учета требований экологической безопас ности, достоверности и полноты информации, независимости экспертов экологической экспертизы, научной обоснованности, объективности и законности, гласности и ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц⁵.

В Государственном докладе «Состояние природных ресурсов и охрана окружающей среды Республики Мордовия в 2005 году» отмечено, что государственная экологическая экспертиза проведена для 44 объектов, из них положительных заключений — 40, отрицательных — 4. Общая сумма средств, полученных за проведение экспертиз, составила 88 700 тыс. руб. При проведении экспертизы в состав экспертных комиссий включались штатные и внештатные эксперты. Проводились также проверки в области государственной экологической экспертизы: внедрение нового технологического оборудования, строительство зданий и сооружений по проектам, не имеющим положительного заключения государственной экологической экспертизы; неисполнение требований заключения государственной экологической экс пертизы. Выданы 1 539 пунктов предписаний, из них выполнены 1 244. Составлены 102 протокола об административных правонарушениях. Сумма предъявленных штрафов по всем направлениям составила 74 тыс. руб., из них в области охраны атмосферного воздуха — 28 протоколов на сумму 48,5 тыс. руб.; в области деятельности по обращению с отходами производства и потребле ния — 70 протоколов на сумму 22,2 тыс. руб.; государственной экологической экспертизы — 1 протокол на сумму 4 тыс. руб .; общих экологических требований — 3 протокола на сумму 1,5 тыс. руб. Общая сумма взысканная по постановлениям о назначении администра тивного наказания составляет 49,6 тыс. руб.⁶

В системе экологического контроля возрастающая роль принадлежит ГИС-технологиям. Под ГИС-технологиями понимают ком плекс методов и подходов, основанных на точном географиче ском позиционировании различных объектов и данных любого типа на участке земной поверхности⁷. ГИС-технологии позволяют проанализировать информацию по мони торингу окружающей среды и рассчитать наиболее эффективный вариант развития территории при заданном уровне ее экономиче ского и технологического развития с учетом соблюдения эколо гических нормативов. При работе с географической информаци онной системой (ГИС) доступны разнообразные пространст венные данные, топографические или тематические карты, мате риалы аэрофотосъемки и космических снимков, а также результаты полевых исследований, данные научных и других публикаций, кадастровая и другая информация. ГИС-технологии, сочетающие в себе географические информационные систе мы и методы дистанционного зондирования земной поверхности, широкоприменяются при изучении, в том числе дистанционном, природных экосистем.

В Республике Мордовия региональной ГИС отводится главная роль в компьютерном моделировании экологического состояния природно-социально-производственных систем. На кафедре геоэкологии и ландшафтного планирования Мордовского государственного университета ведутся работы по развитию региональной геоинформационной системы «Мордовия». По состоянию на 2005 г. в ГИС «Мордовия» содержались более 100 тематических слоев электронных карт, систематизированных по следующим блокам: обзорная топографическая карта, геология и минерально-сырьевые ресурсы, подземные воды, поверхностные воды, почвы, особо охраняемые природные территории, экономика, население, экологические проблемы. В настоящее время работы по совершенствованию ГИС «Мордовия» продолжаются.

ГИС-технологии объединяют такие традиционные операции разного типа, как запрос и статистический анализ результатов ис следований, включая элементы многомерной статистики, с пре имуществами полноценного пространственного анализа, расчета площадей и периметров, протяженности любых линейных объек тов и т. п. ГИС-технологии включают информацию о разнообраз ных пространственных объектах в общий массив информации, доступной для обработки различными статистическими методами. ГИС предоставляют пользователям качественно новые возможности.

Общественный экологический контроль в со ответствии с законом «Об охране окружающей природной среды» осуществляется профсоюзными организациями, общественными экологическими объединениями (движениями), трудовыми коллективами и гражданами. Его главной задачей является проверка исполнения требований экологического законодательства министерствами, ведомст вами, предприятиями, учреждениями, организациями, незави симо от форм собственности и подчиненности, должностными лицами и гражданами.

Граждане имеют право создавать экологические общественные объединения, фонды, иные общественные формирования, запрашивать у органов государственной власти ин формацию о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране. Что касается общественных экологических объединений (движений), то они вправе осуществлять общественный контроль за выполнением экологических требований и условий при организации и ведении хозяйственной или иной деятельности, создавать общественные экологические фонды и определять порядок их функционирования и расходования средств.

Таким образом, прослеживается положительная динамика развития экологического контроля в регионе, его различных форм и видов, а также соответствующих государственных и общественных структур и тенденций, влияющих на характер экологического контроля.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Республики Мордовия в 2000 году / М-во природных ресурсов Российской Федерации. Комитет природных ресурсов по Республике Мордовия. Саранск, 2001. С. 185.

² См.: Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды в Республике Мордовия в 2007 году / М-во природных ресурсов Республики Мордовия; редкол.: В.Т. Шумкин, И.Е. Дыков, А.Н. Макейчев и др.; сост. А.А. Ямашкин. Саранск, 2008. С. 103.

³  См.: Боголюбов С.А. Управление охраной окружающей среды: территориаль ные аспекты. Труды ВНИИ законодательства. М.: Просвещение, 1988. 380 с.; Краснова И.О. Экологи ческое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992. 238 с. и др.

⁴  См.: Дьяконов К.Н., Дончева А.В. Экологическая экспертиза и проектирование. М.: Аспект Пресс, 2002. С. 303.

⁵ Там же. С. 303—316.

⁶  См.: Государственный доклад «Состояние природных ресурсов и охрана окружающей среды Республики Мордовия в 2005 году» / М-во природных ресурсов; редкол.: В.Т. Шумкин, А.Н. Макейчев, В.Н. Сафонов, А.А. Ямашкин и др. Саранск, 2006. С. 111.

⁷ См.: Пасхин Е.Н., Перчук Е.Е. Информационные технологии в экологической сфере. М.: Изд-во РАГС, 2006. 55 с.

Поступила 25.11.08.