П. Е. Ежов. Институционализация социальной системы правовой регуляции экологической деятельности в регионе

П. Е. ЕЖОВ

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПРАВОВОЙ РЕГУЛЯЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РЕГИОНЕ

ЕЖОВ Павел Евгеньевич, соискатель кафедры социально-гуманитарных дисциплин Саранского кооперативного института (филиала) Российского университета кооперации.

Ключевые слова: институционализация, социально-экологическая деятельность, экологическая безопасность, экологический мониторинг, экологическая экспертиза

Key words: institutionalisation, social and economic activity, environmental safety, ecological monitoring, ecological expertise

Особую актуальность сегодня приобретает целесообразное взаимодействие человека, общества и природы, осуществляемое с учетом закономерного развития природных систем для создания благоприятной естественной среды жизни человеческого общества. Рациональное природопользование и охрана окружающей среды — одна из главных основополагающих функций современного государства. Однако большое значение имеет региональный аспект.

Рассмотрение этого вопроса возможно в контексте концепции социального действия М. Вебера, который считает действие социальным по своему смыслу тогда, когда оно ориентировано на поведение других1. Дальнейшее развитие концепция социального действия получила у Т. Парсонса, включившего ее в свою теорию социального поведения человека. Он вводит в толкование этого понятия два момента, которые детерминируют его и заставляют понять в качестве элемента системы человеческого действия вообще. Сознательное человеческое действие Т. Парсонс поставил в зависимость от действующих «за спиной» индивидов механизмов институционализации ценностей и образцов культуры, которые превращают их в принудительные нормы человеческого поведения и обязательные требования, предъявляемые ему2.

Важнейшей формой организации социально-экологической деятельности служит ее институционализация, т. е. такой способ регуляции, который основан на институциональной структуре, системе формирующихся институтов, нормирующих, санкционирующих, упорядочивающих процесс взаимоотношения человека и общества с природой и регламентирующих трудовую деятельность. Институционализация — способ интеграции нового вида социальной деятельности в существующую структуру общественных отношений.

Институциональный подход к исследованию единой социальной системы охраны окружающей среды, а также экологических аспектов трудовой деятельности является целесообразным, так как эта система, сложившаяся и продолжающая формироваться в современном обществе, имеет все признаки социального института. Рассматривать систему охраны окружающей среды как институт удобно, так как у нее своя структура, признаки и функции. Состояние институтов служит своеобразным индикатором (значимым показателем) социальной стабильности всей общественной системы: общество стабильно тогда, когда функции его институтов понятны, очевидны, неизменны.

В системе глобальных проблем современности экологическая проблема характеризуется самой высокой степенью сложности внутренних и внешних взаимосвязей, среди которых важное место занимает институт права в регламентации отношений и потребностей общества на благоприятную окружающую среду. Это право впервые урегулировано в Декларации Стокгольмской конференции ООН в 1972 г. Тогда же стало очевидным, что попытки решения проблемы сохранения природы усилиями отдельных государств малоперспективны. Снизить негативную нагрузку на окружающую среду на глобальном уровне возможно только при сотрудничестве всех стран. Однако роль регулятора в области охраны окружающей среды играет регион, который становится фактором достижения экологической безопасности государства в целом, установления равновесия экологических интересов стран с различным экономическим развитием.

Важное место в ряду технологий экологического контроля занимает экологический мониторинг, который относится к информационным методам управления. Он играет важную роль в решении проблем охраны окружающей среды, управления природопользованием и обеспечения устойчивого развития общества. Под мониторингом понимают систему непрерывного наблюдения, измерения и оценки состояния окружающей среды. Объектом общего мониторинга является окружающая среда, подверженная естественным динамическим изменениям и антропогенному воздействию.

Цель создания Единой государственной системы экологического мониторинга России — информационное обеспечение управления в области охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологически безопасного устойчивого развития страны и ее регионов. Функциями экологического мониторинга являются наблюдение за состоянием окружающей среды; отслеживание ее изменений, связанных с антропогенным воздействием; анализ произошедших изменений состояния окружающей среды, математическое моделирование и оценка ее состояния; прогнозирование вариантов развития состояния окружающей среды.

На территории Республики Мордовия Единая государственная система экологического мониторинга начала создаваться в 2000 г. Мониторингом окружающей природной среды в 2000 г. занимались различные ведомства и организации: Комитет природных ресурсов по Республике Мордовия, Министерство экологии и природопользования Республики Мордовия, Комитет лесного хозяйства по Республике Мордовия, Мордовский центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Государственный комитет по земельным ресурсам и землеустройству, Мордовский республиканский центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора и др.

Составными частями Единой государственной системы экологического мониторинга стали государственный мониторинг подземных вод; государственный мониторинг экзогенных геологических процессов; государственный мониторинг поверхностных вод; государственный мониторинг загрязнения природной среды, включающий в себя природные и сточные воды, атмосферный воздух, отходы, почвы; государственный мониторинг земель; государственный мониторинг лесов.

На территории Мордовии проводилась работа по созданию Территориальной комплексной схемы охраны природы (ТерКСОП) — научно обоснованного комплексного плана хозяйственного освоения природно-ресурсного потенциала республики, который позволил бы объединить информацию по мониторингу окружающей природной среды3.

Объектами природоохранного законодательства являются природная среда в целом и ее отдельные естественные системы (например, озеро Байкал) и элементы (вода, воздух), а также международное право. Впервые в мировой практике требование охраны и рационального использования природных богатств включено в Конституцию РФ. Существует около 200 юридических документов по природопользованию. Например, в Законе «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.) устанавливается общая схема достижения совпадения интересов общества и отдельных природополь-зователей через лимиты, платежи, налоговые льготы, а определенные параметры (точные значения нормативов, размеры ставок и платежей) конкретизируются в постановлениях Правительства РФ и отраслевых инструкциях.

Каждый гражданин обязан принимать участие в охране окружающей природной среды, повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, а также соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды. Если они нарушаются, то виновный несет уголовную, административную, дисциплинарную и материальную ответственность. За более тяжелые нарушения (поджог леса и т. п.) человек может быть подвергнут уголовному наказанию: лишению свободы, наложению крупных денежных штрафов, конфискации имущества. Чаще применяется административная ответственность (наложение штрафа на отдельных лиц и предприятия), которая наступает в случае порчи или уничтожения природных объектов, загрязнения природной среды, невыполнения мер по восстановлению нарушенной окружающей среды, браконьерства. Должностные лица могут подвергаться дисциплинарной ответственности (полное или частичное лишение премий, понижение в должности, выговор или увольнение) за невыполнение природоохранных мероприятий и несоблюдение экологических нормативов. Выплата штрафа не освобождает от материальной гражданско-правовой ответственности (возмещение причиненного загрязнением или нерациональным использованием природных ресурсов вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству).

Закон «Об охране окружающей природной среды» формулирует также экологические требования, касающиеся
строительства и эксплуатации различных объектов; показывает экономический механизм охраны окружающей среды; провозглашает принцип международного сотрудничества в этой области. Природоохранительное законодательство на практике действует недостаточно эффективно. Одна из важных причин этого — несоответствие наказания тяжести преступления (низкие ставки взимаемых штрафов: для должностного лица — от трехкратного до двадцатикратного размера минимальной месячной оплаты труда; для рядовых граждан — до десятикратного размера минимальной оплаты труда), так как часто невозможно возместить понесенный природой ущерб.

Недообеспеченность предприятий техническими средствами для очистки сточных вод и загрязненных газов, а проверяющих организаций приборами для контроля за загрязнением окружающей среды является другой причиной слабого действия природоохранительного законодательства.

Большое значение имеет низкая экологическая культура населения, незнание основных природоохранных требований, снисхождение к нарушителям, отсутствие навыков отстаивания своих прав на здоровую окружающую среду. Таким образом, необходима разработка правового механизма защиты экологических прав человека (конкретизирующих эту часть закона подзаконных актов): обращение с жалобами в прессу и вышестоящие инстанции, иски в судебные органы. Если каждый человек, здоровье которого подорвано из-за отходов какого-либо предприятия, подаст иск в суд или обратится в прокуратуру с требованием возмещения материального ущерба, то оно будет вынуждено принять меры по снижению загрязнения.

В целом экологический контроль — составная часть управления природопользованием и охраной окружающей среды России4. Основной задачей экологического контроля является обеспечение соблюдения экологического законодательства, его норм (нормативов) и правил, а также выполнения планов и мероприятий по охране окружающей природной среды всеми предприятиями, учреждениями, организациями и иными органами, а также должностными лицами и гражданами.

По форме экологический контроль бывает информационным, предупредительным и карательным. Информационная форма контроля выражается в сборе и анализе соответствующей экологической информации, необходимой для принятия государственными органами решений в области природопользования и охраны окружающей среды. Предупредительная форма направлена на предотвращение экологических правонарушений. Карательная форма контроля заключается в применении мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам, нарушающим экологическое законодательство.

Закон «Об охране окружающей природной среды» устанавливает, что система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием природной среды, государственного производственного и общественного контроля. В рамках своей компетенции государственный экологический контроль осуществляют органы представительной и исполнительной власти всех уровней, а также специально уполномоченные органы РФ в области охраны окружающей среды.

Важной формой экологического контроля служит экологическая экспертиза. Она призвана осуществлять предупредительный контроль в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Так, сформулированные в Законе РФ «Об экологической экспертизе» принципы выражают сущность и социальное назначение экспертизы, основы ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми участниками экспертного процесса, включая заказчика планируемой деятельности, проектные органы, органы экспертизы и общественные организации5.

Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что каждый вид деятельности может негативно повлиять на окружающую среду. Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия реализации объекта адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Заказчик не вправе принимать решение о реализации намечаемой деятельности и осуществлять ее без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Он обязан провести ее до начала деятельности. Этим и определяется обязательность и превентивный характер экологической экспертизы.

Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий реализуется в соответствии с Положением по оценке воздействия. Задачи экспертизы — анализ оценок воздействия, определение достаточности, обоснованности выбранных систем и методов оценивания и прогнозирования, характеристика комплексности оценки воздействия.

Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы обусловлен правом каждого на благоприятную окружающую среду. Он предусматривает обязанность участников эколого-экспертного процесса соблюдать правовые, экологические требования проектирования, размещения, строительства, эксплуатации объектов экспертизы и выявлять, соблюдаются ли нормативы качества в случае реализации проекта.

Принцип достоверности и полноты информации, предоставляемой для экологической экспертизы, обязывает заказчика планируемой деятельности обеспечить государственную экспертизу достоверной и полной информацией об объекте экспертизы, оценке его воздействия на окружающую среду, а также о современной экологической ситуации в регионе, реализации проекта.

Принцип независимости экспертов экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства, техническим заданием и задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Любое оказываемое давление на эксперта является противоправным действием.

Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными. Принцип научной обоснованности, объективности и законности — один из главных. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но и положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке входящих в заключения выводов каждого участника эколого-экспертного процесса и комиссии в целом.
 

Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы заключается в том, что при планировании, проектировании деятельности заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользования.

Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы служит проявлением демократизации российского экологического права и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.

Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за ее организацию, проведение и качество адресован в основном участникам проведения государственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством Российской Федерации6.

Государственная экологическая экспертиза на территории Мордовии осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе», Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г., № 698), Регламентом проведения государственной экологической экспертизы (утверждено Приказом Госкомэкологии РФ от 17 июня 1997 г., № 280; зарегистрировано в Минюсте РФ 28 июля 1997 г., № 1359), а также Положением о государственной экологической экспертизе на территории республики (утверждено Постановлением Правительства РМ от 19 декабря 1997 г., № 552). Основная ее задача — установление соответствия хозяйственной деятельности требованиям природоохранного законодательства.

В государственном докладе «Состояние природных ресурсов и охрана окружающей среды Республики Мордовия в 2005 году» отмечено, что в истекшем году государственная экологическая экспертиза была проведена для 44 объектов, (положительных заключений — 40, отрицательных — 4). Общая сумма средств, полученных за проведение экспертиз, составила 88 700 тыс. руб. Снижение количества проведенных государственных экологических экспертиз в 2005 г. по сравнению с 2004 г. обусловлено разделением функций по объектам их проведения между Росприроднадзором и Рос-технадзором. При проведении экспертизы в состав экспертных комиссий включались штатные и внештатные эксперты. Внештатные специалисты — 23 чел., которые работают в различных областях науки и техники.

Проводились проверки в области государственной экологической экспертизы: внедрение нового технологического оборудования; строительство зданий и сооружений по проектам, не имеющим положительного заключения государственной экологической экспертизы; неисполнение требований заключения государственной экологической экспертизы. Выдано 1 539 пунктов предписаний, из них выполнено 1 244 пункта предписаний, составлено 102 протокола об административных правонарушениях. Сумма предъявленных штрафов по всем направлениям составила 76,2 тыс. руб., из них 28 протоколов (48,5 тыс. руб.) касаются охраны атмосферного воздуха, 70 протоколов (22,2 тыс. руб.) — деятельности по обращению с отходами производства и потребления, 1 протокол (4 тыс. руб.) — государственной экологической экспертизы, 3 протокола (1,5 тыс. руб.) — общих экологических требований7.

В системе экологического контроля заметную роль играют ГИС-технологии. Под ГИС-технологиями понимают комплекс методов и подходов, основанных на точном географическом позиционировании различных объектов и данных любого типа на участке земной поверхности8. ГИС-технологии позволяют анализировать информацию по мониторингу окружающей среды и рассчитывать наиболее эффективный вариант развития территории при заданном уровне ее экономического и технологического развития с учетом соблюдения экологических нормативов. При работе с географической информационной системой (ГИС) доступны разнообразные пространственные данные, топографические или тематические карты, материалы аэрофотосъемки и космических

снимков, результаты полевых исследований, данные научных и других публикаций, кадастровая и иная информация. ГИС-технологии, сочетающие в себе географические информационные системы и методы дистанционного зондирования земной поверхности, широко применяются при изучении, в том числе дистанционном, и анализе природных экосистем. В Мордовии региональной геоинформационной системе отводится главное место в компьютерном моделировании экологического состояния природно-социально-производственных систем. На кафедре геоэкологии и ландшафтного планирования Национального исследовательского Мордовского государственного университета ведутся работы по развитию региональной геоинформационной системы «Мордовия».

ГИС-технологии объединяют традиционные операции разного типа: запрос и статистический анализ результатов исследований, включая элементы многомерной статистики, с преимуществами полноценного пространственного анализа, расчета площадей и периметров, протяженности любых линейных объектов и т. п. ГИС-технологии вводят данные о различных пространственных объектах в общий массив информации, доступной для прямой обработки различными статистическими методами. ГИС дают пользователям качественно новые возможности. Эти системы позволяют оперативно реагировать на возникающие на какой-либо территории ситуации, получая всю необходимую для принятия решения по этой территории картографическую и тематическую информацию.

Общественный экологический контроль в соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» осуществляется профсоюзными организациями, общественными экологическими объединениями (движениями), трудовыми коллективами и гражданами. Его главной задачей является проверка исполнения требований экологического законодательства министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями.

Граждане имеют право создавать экологические общественные объединения, фонды и иные общественные формирования, а также делать запрос в органы государственной власти об информации, характеризующей состояние окружающей среды и принятие мер по ее охране. Что касается общественных экологических объединений (движений), то они вправе осуществлять общественный контроль за выполнением экологических требований и условий при организации и ведении хозяйственной или иной деятельности, создавать общественные экологические фонды и определять порядок их функционирования и расходования средств.

Социальная система правовой регуляции экологической деятельности как общественный институт возникла и продолжает формироваться в обществе как способ реализации ряда человеческих потребностей, в том числе экологических. Если на раннем этапе институционализации эта потребность была односторонней, односоставной и до минимума упрощенной (сохранение некоторых уголков, участков, объектов природы в первозданном виде для будущих потомков), то по мере усиления человеческой экспансии на природу и ее богатства потребности общества возрастают. Соответственно, разветвленнее и сложнее становится и институт правовой охраны окружающей среды.

В России процесс правовой институционализации экологической деятельности активно развивается в течение последних четырех десятилетий и проходит ряд этапов. Эти этапы обусловлены спецификой общественно-политической и социально-экономической обстановки в стране. При этом отметим ведущую роль СМИ в формировании общественного экологического сознания, своеобразном повороте общества в сторону экологических проблем. Основная побудительная сила в рассматриваемом процессе — творческая интеллигенция, научная элита, выступления которых влияют на общественность.

Таким образом, институтами правовой регламентации экологической деятельности являются формирующиеся в современном обществе социальные механизмы государственного, общественного регулирования и экологизации общественного сознания. Формирование этих механизмов как структурных элементов системы шло одновременно с развитием всей социальной системы охраны окружающей среды и управления практикой природопользования на всей территории РФ. Развитие и совершенствование этих механизмов продолжается и сегодня, поэтому мы говорим о формирующихся институтах регуляции и регламентации экологической деятельности.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // М. Вебер. Избранные произведения. М., 1990. С. 626.

2 См.: Парсонс Т. О структуре социального действия. М., 2000. 880 с.

3 См.: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Республики Мордовия в 2000 году. Саранск, 2001. С. 185.

4 См.: Боголюбов С.А. Управление охраной окружающей среды: территориальные аспекты // Тр. ВНИИ законодательства. М., 1988. С. 104—118.

5 См.: Дьяконов К.Н., Дончева А.В. Экологическая экспертиза и проектирование. М.: Аспект Пресс, 2002. С. 303.

6 Там же. С. 303—316.

7 См.: Государственный доклад «Состояние природных ресурсов и охрана окружающей среды Республики Мордовия в 2005 году» / редкол.: В.Т. Шумкин, А.Н. Макейчев, В.Н. Сафонов, А.А. Ямашкин и др. Саранск, 2006. С. 111.

8 См.: Пасхин Е.Н., Перчук Е.Е. Информационные технологии в экологической сфере. М., 2006. 55 с.

Поступила 12.10.12.