Е. Г. Анимица, В. А. Сухих, Н. В. Новикова. Концептуальные установки, механизмы и методы регионального управления экономикой

Е. Г. АНИМИЦА, В. А. СУХИХ, Н. В. НОВИКОВА

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ УСТАНОВКИ, МЕХАНИЗМЫ И МЕТОДЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ¹

АНИМИЦА Евгений Георгиевич, заведующий кафедрой региональной и муниципальной экономики Уральского государственного экономического университета, доктор географических наук, профессор (г. Екатеринбург).

СУХИХ Валерий Александрович, Председатель Правительства Пермского края, кандидат экономических наук, доцент (г. Екатеринбург).

НОВИКОВА Наталья Валерьевна, доцент кафедры региональной и муниципальной экономики Уральского государственного экономического университета, кандидат экономических наук (г. Екатеринбург).

В научной литературе по-разному трактуются методы управления по совершенствованию регионального развития, но если обобщить различные суждения по этому поводу, то можно прийти к выводу, что, в общем, под методами управленческой деятельности подразумеваются способы, приемы анализа и оценки управленческих ситуаций, использования правовых, организационных и иных форм воздействия на сознание и поведение людей в общественных процессах, отношениях и связях для достижения поставленных целей и решения определенных задач территории².

Региональное управление в нашем понимании — это управление экономическими, социальными, этнодемогра-фическими, технико-технологическими, экологическими и иными процессами в пределах данной территории, направленные на эффективное использование имеющихся ресурсов в целях динамичного развития региона и повышения благосостояния жителей.

Успешность регионального управления в основном зависит от того, как организована в регионе система связей и отношений в заданных параметрах, которая характеризуется понятием «механизм». Механизм регулирования экономических и социальных процессов в регионе нами рассматривается как сложная многоуровневая система. Он представляет собой совокупность достаточного количества составляющих его компонентов с точки зрения внутренней законченности и посредством совокупности конкретных методов, инструментов, связей и отношений, воздействует на функционирование и развитие региона в соответствии с целевыми установками. Подсистему обеспечения механизма регионального управления можно представить в виде следующей логической «цепочки» — методическое, правовое, организационное, информационное, кадровое, материальное и финансовое обеспечение.

При разработке механизма управления региональным развитием следует учитывать то обстоятельство, что не все стороны (компоненты) региона поддаются прямому управлению. Они развиваются по принципам самоорганизации в силу объективных причин. Важно понять, каким образом они приходят в движение. Приоритетную роль в складывающемся механизме регионального управления призван сыграть государственно-регулятивный компонент, который ориентирован на сохранение и укрепление социально-экономического пространства региона.

Региональное управление социально-экономическими процессами предполагает тесное взаимодействие с муниципальными органами власти. Такое взаимодействие должно строиться с учетом относительной самостоятельности каждого уровня в рамках их полномочий и принятия совместных решений на основе партнерства, сотрудничества и согласования интересов.

В региональном управлении социально-экономическими процессами применяются свои специфические методы управления, представляющие собой совокупность взаимосвязанных форм, способов и средств воздействия управляющего субъекта на объект управления. Сложность, динамичность объекта управления, т. е. региона, определяет и многообразие используемых инструментов, методов и подходов, формирующих в итоге механизм регионального управления.

В системе методов управления социально-экономическим развитием региона важное значение имеет выбор оптимального сочетания административных и экономических методов.

Административные методы управления регионами, которые нередко называют организационно-административными или организационно-распорядительными, содержат в себе способы, приемы, действия прямого и обязательного определения поведения и деятельности людей со стороны соответствующих управляющих структур региона, базируются на присущих региональной системе отношениях власти и подчинения. Региональные органы, наделенные властью, осуществляют административную деятельность, задача которой заключается в координации направлений деятельности хозяйствующих субъектов региона. При этом власть имеет полномочия задать «коридор социоэкономического развития», одним из «бордюров» которого, является эффективность как следствие соотношения результата и затрат, а другим «бордюром» является уровень доверия населения к властным структурам. Между этими двумя ограничителями может флуктуировать процесс развития. Административные методы позволяют обеспечить реализацию общерегиональных интересов, их преобладание над интересами отдельных субъектов региональной экономики.

Наличие сильного административного начала во многом определяет устойчивость региональной системы даже при отсутствии иных значимых системообразующих связей. Так, созданные Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. ¹ 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» федеральные округа показали свою устойчивость именно в качестве вертикально интегрированных региональных систем, несмотря на некоторую искусственность социально-экономической территориальной целостности ряда из них, например, Приволжского и Уральского³.

Нередко слабость единого управленческого органа той или иной территориальной единицы объясняется объективной слабостью внутренних связей на конкретной территории. Примером этого может служить зона Крайнего Севера, регулятором развития которой дважды на коротком промежутке времени в 90-е гг. ХХ в. выступал создаваемый и затем ликвидируемый Госкомсевер России. С учетом отсутствия единого управленческого органа в настоящее время можно предположить, что зона Крайнего Севера постепенно будет терять свои системообразующие связи и в ближайшем будущем.

В основе административных методов лежит неукоснительность соблюдения предписаний, а также возможность применения различных видов юридической ответственности в отношении отдельных предприятий, нарушающих установленные правила.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ⁴, а также Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ”Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”„» от 22 августа 2004 г. ¹ 122-ФЗ⁵ региональные органы управления наделены правом использования широкого набора административных методов управления, влияющих как на деятельность отдельных предприятий и организаций, так и на региональную экономику в целом.

С помощью административных методов региональные органы власти могут осуществлять управление и регулирование процессов приватизации, формирования и развития предприятий и организаций региональной формы собственности, размещения новых предприятий на территории региона, привлечения иностранного капитала, использования природных ресурсов региона, а также социальных процессов. Административные методы должны использоваться в комплексе с экономическими, оптимальное сочетание с которыми в единой системе может обеспечить эффективное функционирование экономики региона. Есть отличительные особенности административных и экономических методов управления экономикой. Административные методы основаны на конкретно-адресных заданиях, ориентированных на достижение целей системы путем формирования ее четкой структуры, создания условий для принятия и реализации управленческих решений. Они выражают прямое воздействие на управляемые объекты, преследуют преимущественно интересы органа управления. Основная доля ответственности за принимаемые решения ложится на орган управления, права управляемых объектов могут быть ограничены. Административные распоряжения, как правило, однозначны, требуют обязательного исполнения, не допускают существенных отклонений от установленных норм и процедур.

В отличие от административных, экономические методы базируются на общих правилах поведения, выбора вариантов экономической стратегии. Они оказывают косвенное воздействие на объекты управления, учитывают экономические интересы предприятий различных форм собственности. Экономические методы предполагают полную самостоятельность субъектов экономики региона при высокой ответственности за принимаемые действия и их последствия, побуждают субъекты к подготовке альтернативных решений и выбору оптимального с точки зрения интересов каждого субъекта экономического риска. Объективная необходимость использования экономических методов управления вызвана тем, что только на основе административных методов невозможно эффективное решение всей совокупности проблем, возникающих в процессе управления экономикой региона.

Сущность экономических методов состоит в том, чтобы путем косвенного воздействия на экономические интересы субъектов экономики региона с помощью тарифов, цены, прибыли, оплаты труда, налогов, кредитов, субвенций и т. д., создавать механизмы их ориентации на эффективный режим функционирования региональной экономики по возможности без прямого вмешательства органов управления, но в установленных этими органами рамках. Экономические методы управления основаны на использовании системы стимулов, предусматривающих экономическую заинтересованность и ответственность предприятий и организаций региона за последствия принимаемых решений и побуждающих предприятия участвовать в выполнении задач комплексного социально-экономического развития региона без специальных на то разрешений.

В новых условиях взаимоотношения региональных органов управления с субъектами экономики региона строятся на принципах экономической самостоятельности, самоуправления и эквивалентности отношений, исключительно на налоговой и договорной основе.

К числу новых действенных экономических методов управления следует отнести разработку индикативных программ социально-экономического развития регионов (субъектов РФ), которые губернаторы должны представлять в законодательные собрания и согласовывать с Правительством РФ⁶. Сейчас такие программы факультативны и их рассматривает Минэкономразвития РФ. Теперь потребуется активизация деятельности правительственных структур в региональном направлении. Успех в реализации этих программ будет главным критерием оценки федеральным центром эффективности деятельности глав регионов и основанием для определения последующих федеральных субвенций.

В последние годы региональное управление все шире использует методы научного познания. Это математическое программирование, вероятностно-статистические методы, системный и функциональный анализы; методы теории стратегических игр и статистической теории принятия решений; экономико-статистическое моделирование; методы прогнозирования социального экспериментирования; графические; теории очередей или теории массового обслуживания и др. Сегодня инструментарий научной методологии исключительно обширен, богат и постоянно развивается. Однако управленческая деятельность на уровне регионов в своей массе все еще далека от него, весьма робко реализует его возможности. Если прогнозировать уровень сложности управленческой деятельности в ХХI в., то уже сейчас можно полагать, что без освоения научной методологии во всем ее многообразии региональному управлению не справиться со своими проблемами.

Содержательные изме нения, произошедшие в социальной и экономической сферах страны за последние пятнадцать лет создали новые объективные предпосылки для изменения системы и структуры государствен ного управления. Такие изменения касаются в первую очередь того, что ответственность государства сегодня определяется не ответственностью за конкретные показатели социально-экономического развития (за них на себя принимают ответственность многие действующие участники экономических и социальных отношений), а наполняется качественно иным содержанием — ответственность за выбор стратегического курса и направлений развития. Именно институт государственного управле ния может и способен реализовать функцию координации и определения приоритетов в целях социоэконо-мического развития и управления этими целями.

В современных условиях позитивное и оперативное решение социоэкономических проблем на региональном уровне во многом зависит от степени выстроенности отношений в триаде «власть — бизнес — общество», ибо самостоятельные усилия этих «базовых» секторов обречены на неудачу, так как социоэкономические процессы настолько сложны и многообразны, что управлять ими необходимо лишь воздействуя со всех возможных сторон влияния. При этом мы убеждены, что главенство в этой межсекторной триаде должно оставаться за властью, ибо ее главная задача — создание правил и обеспечение их неукоснительного выполнения другими участниками социоэкономических процессов. Выбор своевременных и взаимосвязанных приоритетов и создание благоприятных условий их реализации — самая актуальная задача власти, которая характеризуется достижением мак симальной эффективности в процедуре выбора и формирова ния целей социоэкономического развития. При этом следует понимать, что обязательной процедурой в современных демократических условиях становится открытая выработка и согласование этих правил с участием всех заинтересованных сторон. То есть без участия бизнеса и общественности процедура выработки таковых правил становится весьма уязвимой для критики.

Именно поэтому в системе механизмов управления появляются «общественные слушания», «переговорные площадки», «общественная экспертиза», «межведомственные группы (советы)», «экспертная оценка рисков», «гражданский контроль» и т. п. Именно они становятся механизмами включения представителей бизнес-сообщества и общественности в процессы выработки и принятия управленческих решений. Сама система управления также претерпевает существенные изменения. В первую очередь речь идет о реформах системы здравоохранения, образования, социального развития, в рамках которых кардинально меняются «субъект-объектные» и «субъект-субъектные» отношения. Процессы глубокого реформирования коснулись практически всех сфер общественной жизни. Решающим для них стал переход от отраслевой модели управления к функционально-целевой.

Институализация и появление новых субъектов правовых, финансово-экономических, имущественных и иных отношений также влияют на изменение содержания и интенсивности социоэкономических процессов.

При современной мозаичной системе отношений, влияющих на социоэкономические процессы, важно определить «центр ответственности», который выступает в интересах населения и берет на себя функции регулятора этих процессов. Таким субъектом может и должна выступить государственная власть. Именно ее миссия и предназначение состоят в выполнении роли регулятора и арбитра межсекторных отношений. В этой связи принципиально важным становится выбор модели управления внутри властных структур, так как степень адекватности такой модели современным со-циоэкономическим процессам определяет успешность принимаемых управленческих решений и становится условием поступательного регионального развития.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  Исследование проведено при поддержке Гранта РФФИ (проект ¹ 07-06-00420).

² См.: Буров М. П. Система регулирования экономического взаимодействия регионов. М., 2007; Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник / Под ред. В. И. Кушлина. М., 2006; Гутман Г. В., Мироедов А. А., Федин С. В. Управление региональной экономикой. М., 2002; Котилко В. В. Региональная экономическая политика. М., 2001; Кузнецова О. В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М., 2005; Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2003; Маршалова А. С., Новоселов А. С. Управление экономикой региона. Новосибирск, 2001; Орешин В. П., Потапов Л. В. Управление региональной экономикой. М., 2003; Гранберг А. Г., Бусыгина И. М., Введенский В. Г. и др. Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза. М., 2000; Шапкин И. Н., Блинов А. О., Кестер Я. М. Управление региональным хозяйством. М., 2005; Швецов А. Либерализация государственной региональной политики // Вопросы экономики. 2006. ¹ 7. С. 73—8

³  Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. ¹ 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Электрон. ресурс [режим доступа: http://zakon. kuban.ru/rus/up849.htm].

⁴ Федеральный закон от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 1999. ¹ 42. Ст. 5005; 2003. ¹ 27. Ст. 2709; 2005. ¹ 1. Ст. 17, 25; 2006. ¹ 1. Ст. 10.

⁵  Федеральный закон от 22 августа 2004 г. ¹ 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон ”Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”„» // Собр. законодательства РФ. 2004. ¹ 35. Ст. 3607.

⁶  Приказ Министерства экономическо го развития и торговли РФ от 17 июня 2002 г. ¹ 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического и социального развития субъектов Российской Федерации».

Поступила 12.08.08.