К. В. Мальцев. Проблемы развития земельного рынка в Российской Федерации

К. В. МАЛЬЦЕВ

ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО РЫНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МАЛЬЦЕВ Кирилл Владимирович, докторант кафедры теории и практики государственного регулирования рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Россия — крупнейший в мире обладатель земельных ресурсов. Земельный фонд РФ составляет 1 709,8 млн га, на ее территории расположены практически все природно-минеральные вещества планеты, в зоне влияния находится около 45 % пресной и около 20 % морской воды, около 70 % территории располагается в сейс-моустойчивых районах¹. Однако эффективность использования богатейших земельных ресурсов в России остается на низком уровне. В течение ХХ в. курс государственной земельной политики кардинально менялся дважды: в 1917 г. земля была национализирована и полностью исключена из рыночного оборота, в 1993 г. Конституция РФ определила различные виды собственности на землю, включая и частную.

Рыночная трансформация экономики России обусловила направленность земельной реформы на развитие земельного рынка, участие земельных участков — в свободном гражданском обороте. Только в 2001 г. после продолжительных дискуссий Государственной Думой был принят новый вариант Земельного кодекса, соответствующего новым конституционным положениям. В то же время споры вокруг Земельного кодекса не прекращаются до сих пор.

Тем не менее, процесс формирования института частной собственности на землю в России активно развивается. Показатели государственной отчетности свидетельствуют о том, что земля включена в рыночный оборот, т. е. с земельными участками совершаются сделки, предусмотренные гражданским законодательством. В то же время земля как пространственная основа существования государства и его граждан, как звено экосистемы требует пристального внимания со стороны государства для обеспечения политической, экономической, экологической безопасности, социальной защиты населения, защиты исторических и культурных основ существования страны и ее граждан.

Одним из ключевых направлений социально-экономического развития России является повышение эффективности использования объектов земельно-имущественного комплекса и управления национальным богатством посредством развития многообразных форм собственности. Высокий эффект может быть получен в первую очередь от использования городских земель, так как, во-первых, в городской среде рыночные отношения развиваются со значительным опережением по отношению к сельской местности. Во-вторых, позиция науки и общества по включению городской земли в рыночный оборот носит достаточно определенный характер, чего нельзя сказать относительно земель сельскохозяйственного назначения. В-третьих, несмотря на то, что доля городских земель незначительна, именно на них сконцентрированы жизненно важные производства, они аккумулируют в своих границах до 75 % социально-демографического и производственно-экономического потенциала России. Финансовые ресурсы также сосредоточены в основном в городах, что придает им статус потенциального кредитора для остальных территорий. Поэтому социально-экономическое значение городских земель за последние годы существенно возросло, возникла острая потребность в формировании цивилизованного рынка городских земель.

Значимое направление государственного регулирования отношений собственности (и в особенности для стран переходной экономики) — процесс формирования и воспроизводства эффективного собственника². В рыночной экономике городская земля рассматривается не только как пространственный базис хозяйствования и жизнедеятельности населения, но и как важнейший источник извлечения прибыли для предпринимателей, регулярного поступления средств в региональные и муниципальные бюджеты.

В России с начала 90-х гг. ХХ в. проводится земельная реформа, однако ни правовая база, ни общефедеральная концепция этой реформы до сих пор полностью не созданы. Стратегия развития земельно-имущественных отношений не увязана с задачами структурной перестройки экономики в целом. Решение многих проблем в этой области отдано на откуп местным властям, что породило к концу 90-х гг. ХХ в. множество региональных моделей развития земельно-имущественных отношений.

Формирование цивилизованных рыночных отношений предполагает переход земельно-имущественного комплекса на качественно новый этап развития, а именно превращение земли в реальный высокодоходный производственный ресурс путем обоснованного применения различных механизмов государственного управления. В связи с этим особую важность приобретают исследования, отвечающие на вопросы: какие направления развития рынка городских земель возможны в России, какие социальные, политические, экономические последствия этих процессов возможны, какие существуют механизмы государственного регулирования земельного рынка?

В целях исследования проблем развития земельного рынка в России, изучения состояния нормативно-правового, кадрового, информационного, методического обеспечения органов государственной и муниципальной власти, участвующих в управлении земельными ресурсами, был проведен социологический опрос руководителей и сотрудников Управления Роснедвижимости по Нижегородской области и его структурных подразделений, которые выступили в качестве экспертов в области государственного управления земельными ресурсами и регулирования оборота земли. Анализ результатов исследования, а также экспертного опроса членов территориальных торгово-промышленных палат, предпринимателей и посредников при прохождении процедур, связанных с недвижимостью и землей, проводившихся в рамках «Исследования сделок с землей и недвижимостью в Российской Федерации», позволил сделать ряд выводов.

Степень информированности населения и его «правовой грамотности» в вопросах владения, распоряжения и пользования землей, по мнению большинства экспертов, является низкой, что, несомненно, отрицательно сказывается на развитии земельного рынка.

На развитие земельного рынка в России оказывают влияние следующие (по степени уменьшения влияния) экономические, правовые, организационные, политические, социальные и культурно-исторические факторы.

По мнению экспертов, развитие земельного рынка может привести к ряду последствий негативного и позитивного характера. Большинство экспертов обеспокоено процессами деградации земель и усилением социальной напряженности в результате перераспределения собственности на землю. К тому же велика вероятность того, что в результате развития рыночных отношений увеличатся объем земельных платежей и число собственников земельных участков. Не вызывает опасений выкуп больших площадей российских земель иностранными гражданами. В отношении того, сможет ли рынок распределить земельные участки в руках наиболее эффективных собственников, эксперты высказались далеко не однозначно.

Для создания благоприятных условий более эффективного использования земельных ресурсов эксперты считают необходимым продолжить приватизацию земель поселений, упростив процедуру предоставления земельных участков и существенно увеличить долю частной собственности (50—70 %) на эту категорию земель. Причем оборот земель поселений должен в большей степени регулироваться рыночными механизмами. В отношении приватизации земель сельскохозяйственного назначения эксперты высказывались более сдержанно, считая, что доля частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения не должна быть более 25 %. При этом государство должно четко контролировать оборот земель сельскохозяйственного назначения.

Цена, по которой на данный момент продаются земельные участки сельскохозяйственного назначения, является ниже объективной (т. е. земля недооценена), и в ближайшие 5 лет она, скорее всего, останется на том же уровне либо немного увеличится. Цена на землю поселений в большинстве случаев соответствует ее реальной стоимости (что свидетельствует о достаточно развитом рынке земельных участков) и в ближайшие 5 лет, вследствие объективных причин, стоимость земельных участков в городах и поселениях будет увеличиваться.

Деятельность федеральных и региональных органов власти, по мнению большинства экспертов, оказывала позитивное влияние на развитие земельного рынка. В то же время в меньшей степени позитивной в отношении реформирования земельных отношений экспертами была оценена деятельность органов муниципальной власти.

Информационное и кадровое обеспечение органов государственной и муниципальной власти, участвующих в управлении земельными ресурсами, в целом признано удовлетворительным. Наиболее востребуемыми для руководителей органов власти являются знания и навыки в сфере земельного законодательства, государственного и муниципального управления, экономики.

Полноценному вовлечению земли в хозяйственный оборот препятствует ряд факторов, одним из важнейших является наличие административных барьеров на пути предпринимателей к покупке земельных участков для осуществления хозяйственной деятельности.

Ценовая ситуация на частном рынке земельных участков характеризуется сильным завышением стоимости участков, при этом рынок частных компаний, предоставляющих посреднические услуги в области земельных отношений, признается экспертами в значительной мере ограниченным в свободе, что подразумевает существование барьеров для создания новых компаний. Существование подобных барьеров неизбежно ведет к его монополизации, что создает предпосылки для подрыва конкурентной среды и постепенного размывания стимулов к повышению конкурентоспособности предприятий. К числу причин, обусловливающих существование ограничений свободы рынка, в первую очередь следует отнести деятельность бюрократического аппарата, которая характеризуется невысоким уровнем компетенции, а в ряде случаев — умышленным оппортунистическим поведением служащих, направленным на извлечение ренты из административного ресурса.

Процедура предоставления земельных участков, по мнению экспертов, значительно менее удобна и доступна для предприятий малого и среднего бизнеса (по сравнению с приобретением на частном рынке). Сложность успешного прохождения процедуры предоставления земельных участков органами государственной власти или местного самоуправления отмечается как один из наиболее важных факторов, ограничивающих возможности малых предприятий приобрести земельные участки в собственность. Помимо значительных издержек на получение необходимых разрешений, проведение землеустроительных работ и согласований с инженерными службами зачастую превращается в широкое поле для коррупционных действий работников и руководителей соответствующих служб. Имеется значительное количество свидетельств о непоследовательных действиях органов местного самоуправления: после постановления о предоставлении земельного участка нередко выходит постановление об отмене предыдущего. При этом оспаривание отмены постановления в суде редко приводит к положительному для предпринимателей результату. Отмечаются отдельные случаи, когда чиновники удерживают компании от подачи заявлений на приобретение земли в собственность, так как для них более удобными являются отношения аренды. В связи с этим множество компаний даже не пытаются подавать заявления о предоставлении и продолжают арендовать земельные участки.

Часто при принятии решений властями муниципальных образований существенно нарушается антимонопольное законодательство. Проверки Федеральной антимонопольной службы РФ систематически выявляют нарушения главным образом в сфере предоставления земельных участков для жилищного строительства.

Несмотря на то, что в целом земельные участки на рынке оцениваются экспертами как доступные для малого бизнеса, следует отметить, что в большинстве случаев малым предприятиям сложно (преимущественно даже невозможно) конкурировать на проводимых конкурсах и аукционах по продаже государственных или муниципальных земель с представителями крупного бизнеса. Следует заключить, что доступны малому бизнесу, как правило, земельные участки из сегмента, который представляет для крупного бизнеса малый интерес.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земли в Российской Федерации в 2006 г. / Под ред. С. М. Подобед, В. С. Кислов, В. А. Самолетов и др. М., 2007.

² Государственное регулирование рыночной экономики: Учебник / Под общ. ред. В. И. Кушлина. М., 2008. С. 144.

Поступила 11.08.08.