О. В. Бахлова. Межрегиональное сотрудничество как фактор российско-белорусской интеграции

О. В. БАХЛОВА

МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО КАК ФАКТОР РОССИЙСКО-БЕЛОРУССКОЙ ИНТЕГРАЦИИ¹

БАХЛОВА Ольга Владимировна, профессор кафедры всеобщей истории и мирового политического процесса Мордовского государственного университета, доктор политических наук.

Ключевые слова: интеграция; регион; сотрудничество; Союзное государство; субъект Федерации; территория; товарооборот

Key words: integration; region; co-operation; Union State; constituent entity of Federation; territory; sales volume

В теории и практике интеграционных процессов регион рассматривается, во-первых, как пространство, в пределах которого осуществляется интеграция, во-вторых, как уровень системы власти и управления в интеграционном объединении, в-третьих, как участник горизонтальных коммуникаций, наконец, как объект воздействия интеграционных органов и институтов. В любом случае следует учитывать плюра-листичность интеграционного взаимодействия с множеством акторов, интересов, форм и каналов их продвижения и реализации. Регионы (субъекты федеративных государств и административно-территориальные образования унитарных государств) в данном случае являются агентами или проводниками интересов своих стран, или «полюсами роста», способными сыграть роль субъектов развития в рамках интеграционного процесса.

Европейский опыт межрегионального сотрудничества, вклад в который вносит и Российская Федерация, принимая участие в Партнерстве окружающей среды (ПОССИ) в рамках «Северного измерения» ЕС, Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве Совета Европы (1980 г.) и др., может быть применен ею в процессе формирования и реализации интеграционной политики на пространстве СНГ. На постсоветском пространстве взаимодействие регионов актуально в плане создания необходимой материальной и коммуникативной базы, «новой лояльности» и позитивного взаимного восприятия, в том числе на наиболее проблемных направлениях (отношениях с Грузией и Украиной в том числе); образования так называемой «концентрированной конвергенции». Речь идет о совершенствовании международной деятельности субъектов РФ. Внимание этому вопросу уделяется на разных уровнях. Так, в Рекомендациях Международной конференции «Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации» с участием представителей федеральных, региональных и местных органов власти, неправительственных организаций, научных и деловых кругов ЦФО, зарубежных регионов, экспертов Совета Европы, прошедшей в Ярославле в 2005 г., отмечается важная роль межрегионального сотрудничества в расширении внешнеэкономических и международных связей государства, хозяйственном развитии субъектов; признается желательность активизации различных его форм. Важное место в итоговом документе конференции занимают предложения о постепенном переходе к долгосрочному региональному сотрудничеству со странами СНГ на основе определения приоритетных направлений сотрудничества; подготовки и реализации крупных совместных проектов сотрудничества с участием субъектов РФ и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия; стимулирования производственной кооперации; создания финансово-промышленных групп, совместных предприятий и корпораций, торговых домов; увеличения экспорта услуг; развития обменов в области культуры, образования, здравоохранения, туризма и отдыха; поддержки деятельности национально-культурных автономий и объединений соотечественников; создания представительств регионов в странах СНГ и представительств стран СНГ в субъектах РФ во взаимодействии с МИД России; оказания государственной поддержки межрегиональным проектам, направленным на экономическое развитие регионов РФ².

На современном этапе межрегиональные связи российской стороной официально трактуются как фактор противодействия кризисным явлениям в контексте не только совместных действий по нейтрализации кризиса, но и создания новых институтов и механизмов развития. По мнению Президента РФ Д. А. Медведева, межрегиональное взаимодействие необходимо превратить в «инструмент долгосрочной политики на пространстве СНГ». Вместе с тем Президент РФ указывает на необходимость совершенствования законодательства, регулирующего внешние связи регионов, в направлении создания правовой базы для продуктивного взаимодействия с партнерами, а также решения проблемы практической реализации заключенных с ними соглашений и договорной дисциплины, расширения границ доступа на рынки товаров, услуг и капиталов, содействия созданию новых ниш³.

Российско-белорусские отношения в этом смысле являются своеобразной экспериментальной моделью для пространства СНГ. Межрегиональное сотрудничество за прошедшие 10 лет с момента подписания двумя странами первых интеграционных соглашений трансформировалось в одну из несущих конструкций процесса союзного строительства, корреспондируясь с тенденциями развития российского и белорусского политического процесса, а также формирования модели «нового российского федерализма». Преодоление сепаратистских настроений субъектов РФ и их политических элит к началу 2000-х гг., устранение противоречий в правовом поле международной деятельности регионов позволили обеспечить большую упорядоченность и предсказуемость на рассматриваемом уровне российско-белорусских отношений. Можно заметить, что подписание в 1999 г. Договора о создании Союзного государства сначала встретило негативную реакцию глав нескольких республик, претендующих на особое положение в составе РФ, подвергших эту акцию критике за поспешность, конъюнктурность и заявивших о желании повысить статус своих субъектов в случае объединения РФ и РБ. Официальная позиция руководства России, озвученная В. В. Путиным в ходе ратификации Договора в Государственной Думе РФ, заключалась в том, что субъекты РФ выиграют от объединения как экономически, так и политически. Действительно, активизация интеграционного взаимодействия положительно повлияла на динамику торгово-экономического межрегионального сотрудничества РФ и РБ: в 1996 г. 37 субъектов РФ имели связи с РБ, в 1999 г. — 79⁴.

Белорусская сторона также придает большое значение развитию межрегионального сотрудничества. Согласно Закону РБ от 14 ноября 2005 г., трансграничное сотрудничество является одним из основных направлений внешней политики страны. Закон предусматривает различные формы сотрудничества: взаимодействие с иностранными государствами на региональном и местном уровнях для оперативного решения приграничных проблем, привлечения иностранных инвестиций для совершенствования приграничной и транспортной инфраструктуры, создания коммерческих организаций с иностранными инвестициями; разработка и реализация региональных проектов технического содействия, финансируемых международными организациями и программами в области экономики, территориального планирования, предпринимательства, инфраструктуры, информации, охраны окружающей среды, образования, культуры, туризма и спорта. Особое внимание в связи с геополитическим положением РБ уделяется европейской составляющей трансграничного сотрудничества. Предполагается поощрение еврорегионов как формы приграничного сотрудничества в целях сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития территорий, развития приграничной инфраструктуры, совместного решения проблем в сфере охраны природы, преодоления дисбаланса в вопросах занятости населения, культурных и языковых барьеров (в частности, это евро-регионы «Неман» и «Озерный край»)⁵.

Белоруссия вовлекается в европейское трансграничное сотрудничество и в процессе реализации Евросоюзом концепции «Большая Европа — соседство: новый подход к взаимоотношениям с нашими восточными и южными соседями» (2003 г.) и стратегии «Европейская политика соседства» (2004 г.). Она принимает участие в трех программах добрососедства («Польша — Беларусь — Украина», «Латвия — Литва — Беларусь», «Регион Балтийского моря»). Наиболее активны в этой сфере Брестская, Витебская, Гродненская и Минская области. По объемам привлеченных ресурсов лидирует Гродненская область (1 994 000 евро, или 33 % всех привлеченных средств). Показательно, что среди целей названных программ присутствуют и интеграционные. Так, программа «Польша — Беларусь — Украина» направлена на повышение уровня жизни и общественно-экономической интеграции соседствующих регионов, программа «Регион Балтийского моря» — на достижение более высокого уровня интеграции в регионе и формирование устойчивого и стабильного региона Европы. Их подприори-тетами называются поддержка интегрированного развития приграничных территорий, островов и других территорий; создание устойчивых структур коммуникаций для роста региональной интеграции⁶.

Таким образом, европейское направление трансграничного сотрудничества необходимо учитывать в интеграционных приоритетах Белоруссии, которые могут значительно измениться под воздействием колебаний в российско-белорусских отношениях. Можно рассматривать его как дополнительный тактический ресурс во взаимодействии с европейскими организациями и государствами, с одной стороны, и с РФ — с другой, позволяющий Белоруссии более успешно формировать ситуацию альтернативного выбора в условиях диверсификации внешней политики. Некоторые белорусские авторы указывают на опосредованную «поддержку» Россией европейской альтернативы, считая, что межрегиональная модель контактов между РБ и ЕС уже отработана во взаимодействии с Россией, а также с Украиной, Латвией, Литвой и Польшей и может сравнительно быстро быть адаптирована под европейское направление⁷. Ограничителем для РБ на европейском направлении можно признать «демократический» фактор, так как условия привлечения стран (регионов) к участию в программах добрососедства ЕС предполагают зависимость от достигаемого успеха в той или иной области и особенно соответствие критериям. Для РБ главным является требование провести в стране демократические парламентские и президентские выборы. Именно межрегиональное сотрудничество с РФ обеспечивает РБ абсолютно большую часть внешнеторгового оборота, что осознает руководство страны. Так, Президент РБ А. Лукашенко, выступая на открытии Первого Белорусско-Российского экономического форума (Минск, 2005 г.), выразил убежденность в том, что успешное развитие экономического сотрудничества белорусских и российских городов, регионов и предприятий «может явиться важным ускорителем интеграции на уровне государств»⁸.

Для России межрегиональные связи с Белоруссией имеют европейский подтекст. На европейском направлении для нее наиболее значимы Балтийский и Белорусский коридоры. Ввиду либерального торгового режима с Белоруссией и поступательного развития двусторонних отношений и, напротив, сложностей в отношениях со странами Балтии Беларусь будет сохранять важное транзитное геоэкономическое значение для России.

На современном этапе договорно-правовую базу российско-белорусского сотрудничества на региональном уровне составляют около 200 соглашений: межправительственные соглашения и протоколы о сотрудничестве; соглашения специального характера — о сотрудничестве между торгово-промышленными палатами (ТПП), научными центрами, предприятиями и т. п.; программы сотрудничества (Калининградской области РФ и РБ на 2006—2010 гг. и т. д.); документы, закрепляющие намерение развивать сотрудничество на уровне городов.

Имеют постоянные торговые отношения с РБ 70 субъектов РФ, а в кооперационные связи с белорусскими предприятиями вовлечены предприятия из 80 регионов РФ. Главными детерминантами сотрудничества являются геополитическое расположение того или иного региона, его экономические возможности и взаимодополняемость российских и белорусских предприятий. Лидерами экономического взаимодействия с РБ являются Москва, Санкт-Петербург, Московская, Тюменская и Смоленская области. Для всех регионов Белоруссии главными партнерами по внешнеэкономическим связям являются субъекты РФ, на 10 из них приходятся около 80 % товарооборота РБ и РФ. В целом отмечается «московская ориентация» белорусского экспорта: доля Москвы составляет более 40 % (около 6 млрд долл.) его общего объема⁹.

Разветвленной является организационная база межрегионального сотрудничества РФ и РБ. Отделения посольства РБ открыты в таких городах, как Нижний Новгород, Калининград, Хабаровск, Казань, Смоленск, Екатеринбург. В Белоруссии имеются представительства ряда субъектов РФ (Калининградская, Нижегородская, Читинская, Ярославская области, Республика Дагестан, Алтайский и Краснодарский края и др.), представительства торгово-промышленных палат. Действуют более 10 двусторонних советов и комиссий по сотрудничеству между Правительством РБ и администрациями ряда регионов России. Существуют также представительства Постоянного Комитета Союзного государства в некоторых федеральных округах (Северо-Западный, Южный).

Наиболее распространенными формами сотрудничества являются проведение Национальных выставок достижений Беларуси, выставок-ярмарок; создание торговых домов и торговых представительств; организация конференций, дней делового сотрудничества, экономических миссий, бизнес-тура представителей белорусских предприятий, круглых столов; организация совместных предприятий. Важным является отсутствие прямой корреляции межрегиональных связей с «торговыми войнами» между РФ и РБ¹⁰.

Межрегиональное сотрудничество стимулируется и на союзном уровне российско-белорусских отношений. Эта функция возлагается на союзный бюджет и определенные союзные программы, в которых задействованы предприятия, соответствующие ведомства и органы власти из регионов РФ и РБ. Например, в рамках программы «Борьба с преступностью на территориях государств-участников Договора о создании союзного государства на период 2008—2012 годы» планируется усовершенствовать порядок информационного обмена в приграничных регионах¹¹.

Однако и на межрегиональном уровне российско-белорусского взаимодействия, как и на межгосударственном, наблюдаются негативные или настораживающие аспекты, не способствующие двусторонней интеграции. Н. Федулова, говоря об установлении системных торговых связей между Белоруссией и российскими регионами, справедливо замечает, что это составляет и основу, и стимул межгосударственных интеграционных процессов, но не является интеграцией как таковой. А. Рудков, сотрудник Комиссии Парламентского Собрания Союза Беларуси и России по экономической политике, подчеркивает, что пока межрегиональные связи как потенциал сближения двух частей Союза используются достаточно слабо. По его мнению, в приграничной зоне можно было бы наглядно продемонстрировать преимущества совместных усилий по решению экологических и социально-бытовых проблем, а отдельные районы превратить в новые центры экономического роста, дать старт реализации совместных программ¹². На наш взгляд, целесообразно усилить регулирование межрегиональных связей на союзном уровне и разработать концепцию Союзного государства Беларуси и России по их развитию, а также решить организационные вопросы (например, создать координирующий орган по межрегиональному и приграничному сотрудничеству под эгидой Союзного государства).

В целом мировая практика интеграционных процессов показывает, что потенциал «соприсутствия» регионов наряду с национальными государствами (их главными субъектами) реализуется явно недостаточно, особенно на постсоветском пространстве. Теоретически регионы воспринимаются как участники вертикальных (управление) и горизонтальных (сотрудничество) коммуникаций. Однако в лучшем случае регионы даже в Европейском Союзе играют роль агентов интеграционного процесса, но не субъектов. В то же время их статус становится более дифференцированным, отражая многообразие ситуации и возможностей, возникающих в ходе интеграции. С политической точки зрения идеальной для регионов является неофедералистская модель, элементы которой частично реализуются в Европе и вполне, с учетом специфики геополитических, социально-экономических и культурно-цивилизационных условий, могут быть применимы в строительстве Союзного государства Беларуси и России.

Своеобразная субгосударственная власть на региональном уровне, вытекающая из «демонополизации» государства, обосновывается принципами субсидиарности, широкой партици-пации и может усиливать легитимность процесса союзного строительства и его эффективность. Межрегиональные связи являются не только материальным фактором интеграционного взаимодействия, но и содержат существенные гуманитарные и социальные компоненты. Вызовы экономического кризиса побуждают стороны к центростремительному движению. Помимо всего прочего, российский рынок для белорусских производителей остается основным в плане экспорта и импорта товаров, а Белоруссия для России — одним из главных и предсказуемых партнеров в области поставок относительно недорогих качественных товаров, в чем население РФ непосредственно заинтересовано. Следовательно, сотрудничество регионов РФ и РБ способно минимизировать колебания политической «игры» и экономических «войн», а также опасность социального отчуждения или недовольства. Участие регионов в разных сферах процесса взаимодействия интегрирующихся государств может содействовать реализации модели горизонтальной интеграции. В условиях асимметрии, сохраняющейся в российско-белорусских отношениях, у обеих стран этот фактор приобретает особое значение.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Статья выполнена в рамках проекта № 2.1.3/1134 АВЦП «Развитие научного потенциала высшей школы в Российской Федерации».

² См.: О роли и участии субъектов Федерации во внешнеполитической деятельности страны. URL: http://www.ln.mid.ru (дата обращения: 12.12.2008); Рекомендации Международной конференции «Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации». URL: http://www.ln.mid.ru (дата обращения: 12.12.2008).

³ См.: Кузьмин В. Дружба Содружества. Дмитрий Медведев определил направление взаимодействия в рамках СНГ // Рос. газ. 2008. 26 дек.

⁴ См.: Снапковский В. Белорусско-российские отношения на рубеже столетий (конец 1999 — начало 2001 г.) // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2001. № 2. URL: http://www.evolutio.info/index. php?option=com_content&task=view&id=425&Itemid=52 (дата обращения: 04.12.2008); Его же. Внешняя политика Республики Беларусь: первые итоги первого десятилетия // Там же. 2000. № 4. URL: http://www.evolutio. info/index.php?option=com_content&task=view&id=386&Itemid=51 (дата обращения: 01.11.2008).

⁵ См.: Основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь: утверждены Законом Республики Беларусь от 14 ноября 2005 г. № 60-3. URL: http://www.pravo.kulichki.com/zak/new03/newc3820. htm (дата обращения: 28.11.2008); Халиманович Н. Белорусско-балтийские отношения в региональном контексте // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2003. № 3. URL: http://www.evolutio.info/index. php?option=com_content&task=view&id=884&Itemid=140 (дата обращения: 01.11.2008).

⁶ См.: Белицкий В., Одинец Е., Орлов Л. Опыт участия Беларуси в программах добрососедства Европейского Союза // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2008. № 3. С. 77—81; Достанко Е. Политика соседства ЕС: инструменты сотрудничества для Украины, Молдовы, Беларуси // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2004. № 3. URL: http://www.evolutio.info/index.php?option=com_content&task=view&id= 697&Itemid=55 (дата обращения: 20.11.2008).

⁷ См.: Алексеева Т., Гордейчик А., Достанко Е. Взаимодействие Республики Беларусь с ведущими европейскими организациями в конце 1990-х гг. // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2000. № 2. URL: http://www.evolutio.info/index.php?option=com_content&task= view&id=355&Itemid=51 (дата обращения: 04.11.2008).

⁸ См.: Выступление на открытии Первого Белорусско-Российского экономического форума. URL: http://www.president.gov.by/press39769.html#doc (дата обращения: 24.11.2007).

⁹ См.: Беларусь и Москва намерены развивать экономическое сотрудничество. URL: http://www.soyz.by/ru/?guid=55329 (дата обращения: 07.02.2009); В Архангельске проходит визит деловых кругов Беларуси. URL: http:// www.soyz.by/ru/?guid=57110 (дата обращения: 12.02.2009); Внешнеторговый потенциал Брестской области. URL: http://www.brest-region.by/print.php?-tid=1507 (дата обращения: 16.03.2009); Внешнеэкономическая деятельность. URL: http://www.vitebsk-region.gov.by/ru/print/?brief=cc3ebf434ae2ea6e (дата обращения: 16.03.2009); Внешние связи Вологодской области. URL: http://vologda-oblast.ru/main_prn.asp?V=6&LNG=RUS (дата обращения: 19.03.2009); Гуцало М. Успехи и проблемы Союзного государства: интервью с Государственным секретарем Союзного государства Беларуси и России П. Бородиным. URL: http://www.belta.by/ru/actual/interview?id=188404 (дата обращения: 25.03.2008); Левицкий Л. Главный торговый партнер столицы // Рос. Федерация сегодня. 2006. № 24. С. 22—24; Правительственная делегация Татарстана посетила с рабочим визитом Гомель. URL: http:// www.soyz.by/ru/print.aspx?guid=54760 (дата обращения: 16.03.2009); Тезисы доклада Государственного секретаря Союзного государства П. Бородина. URL: http://www.soyuzinfo.ru (дата обращения: 12.04.2008).

¹⁰ См.: Бибиков В. «ПАЗ» и «МАЗ» — близнецы и братья // Союз. Беларусь — Россия. 2006. 9 февр.; Внешняя экономическая деятельность РМ. URL: http://www.e-mordovia.ru/main/strategiya/vnesh_econom.php (дата обращения: 10.11.2007); Итоги выставки белорусских производителей «Беларусь—2009» в Краснодаре. URL: http://www.soyz.by/ru/print.aspx? guid=56670 (дата обращения: 15.04.2009); Представители белорусских предприятий совершают бизнес-тур в Рязань и Смоленск. URL: http://www. soyz.by/ru/?guid=57106 (дата обращения: 17.04.2009); Торжественный Год Беларуси в Москве. URL: http://www.soyz.by/ru/?guid=56806 (дата обращения: 16.03.2009); Хлыстун Л. От торговли — к инвестициям // Союз. Беларусь — Россия. 2006. 18 мая.

¹¹ См.: В Минске утвердили проекты четырех новых программ. URL: http://www.soyuz.by/ru?guid=37969 (дата обращения: 25.03.2008); О программе «Борьба с преступностью на территориях государств-участников Договора о создании Союзного государства на период 2008—2012 годы». URL: http://www.soyuz.by/ru/print.aspx?guid=40047 (дата обращения: 23.04.2008).

¹² См.: Рудков А. Товарооборот — главный показатель интеграции? // Российская Федерация сегодня. 2005. № 10. С. 23; Федулова Н. Перспективы российско-белорусского объединения // Мировая экономика и междунар. отношения. 2002. № 7. С. 101.

Поступила 27.03.09.