Н. М. Тюкавкин. Региональная политика конкурентного федерализма

Н. М. ТЮКАВКИН

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КОНКУРЕНТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

ТЮКАВКИН Николай Михайлович, доцент кафедры государственного и муниципального управления Самарского государственного университета, кандидат экономических наук.

Успешная инвестиционная деятельность — главный фактор технологического обновления производства и социальной сферы, создания современной инфраструктуры, улучшения качества жизни граждан, повышения конкурентоспособности регионов и страны в целом. Инвестиционный процесс главным образом зависит от государственной политики, направленной на формирование условий для привлечения и эффективного использования инвестиций.

Региональный аспект инвестиционной политики сегодня приобретает особую актуальность. Здесь следует выделить два момента. Во-первых, сложившаяся система государственного регулирования инвестиционной деятельности неполностью отвечает требованиям структурной перестройки регионов и ускорения социально-экономического развития. В данном случае многоступенчатая система отбора и согласования инвестиционных проектов, сложность бюрократических процедур, получение разрешительных документов сдерживает интенсивность инвестиционных проектов. Во-вторых, сегодня разработаны законодательные основы организации особых экономических зон и технопарков, принят закон о концессиях, образованы государственный инвестиционный фонд, банк развития, венчурная компания. Однако эти институты пока являются инструментами ограниченного применения.

Многие субъекты РФ считают важным распространить концепцию о создании особых экономических зон на региональный уровень. Так, в Липецкой области принят закон «Об особых экономических зонах регионального уровня», предусматривающий господдержку проектов в рамках региональных полномочий. Инвестиционный приток в экономику должен быть стабильной тенденцией, а для этого на местном уровне необходимо в целом улучшить инвестиционный климат, создать для инвесторов единые и понятные правила. В связи с этим регионам следует четко определить свои инвестиционные стратегии, которые должны вывести их на уровень, соответствующий современным рыночным условиям. Таковыми могут быть жилищное строительство, транспортное сообщение, здравоохранение, образование и т. д.

При отборе инвестиционных проектов в России необходимо учитывать в первую очередь ее исторические и национальные особенности, где приоритетными инвестиционными направлениями можно считать лесодобывающую и лесоперерабатывающую промышленность, развитие автомобильных и железных дорог, связи, транспортные перевозки, электроэнергетику, рыбную ловлю и переработку рыбы, туризм, санаторно-курортное лечение, науку и инновации, добычу полезных ископаемых, производство автомобилей, космическую отрасль, развитие флота, жилищное строительство, агропромышленный комплекс.

В конечном счете инвестиционные вложения в регионы приведут к сглаживанию диспропорций развития регионов, а следовательно и уровня материального благосостояния их граждан. Если говорить о региональном аспекте инвестирования, то в первую очередь решить эти проблемы следует на федеральном уровне. Пока в этом вопросе отсутствуют долгосрочные ясные перспективы. Необходим федеральный инвестиционный план с четко обозначенными целями, которые должна достичь Россия в определенный срок, а также силами и средствами их достижения.

В последнее время все чаще звучит: «У России будет новая региональная политика — политика конкурентного федерализма». Она предполагает максимальное делегирование инвестиционных полномочий субъектам РФ. Государству предстоит отказаться от централизации инвестиций в регионы и перейти к политике предоставления регионам экономической самостоятельности. Здесь можно предположить возникновение проблем: ослабление политической вертикали власти в РФ; возможность распада РФ на отдельные регионы (государства) с самостоятельной экономикой, а в конечном счете и политикой. Однако более детальный анализ принципов кооперативного федерализма эти предположения опровергает. Федеральный центр определяет специализацию регионов (макрорегионов), а субъекты выбирают инвестиционные приоритеты, и затем отвечают за результат своей деятельности и риски. В данном случае во главу угла ставится весь бюджет региона, а также федеральный бюджет в части инвестирования региональных программ.

По мнению министра регионального развития Д. Н. Козака, управлять региональными инвестициями и экономикой из центра не получится, поэтому следует максимально делегировать социально-экономические функции в регионы. Самостоятельность регионов должна быть обусловлена объемом финансовой помощи из центра: больше полномочий получат те, кто меньше зависит от Москвы. Также предлагается сгруппировать субъекты РФ в макрорегионы, которые не обязательно будут соответствовать федеральным округам¹. Такое деление и делегирование полномочий в регионы напоминает свободные экономические зоны. Россия в последнее десятилетие пыталась привить у себя этот европейский метод, но опыт России оказался неудачным. Подобные образования создавались в слаборазвитых странах и регионах, нуждающихся в ускоренном экономическом развитии. Российские свободные экономические зоны — сложная иерархия налоговых послаблений и различных преференций. Как правило, в них обширные льготы давались местным властям в ущерб федеральному бюджету. Даже офшорная зона в Ингушетии «оттягивает» налоговые поступления от фирм, которые там зарегистрированы в ущерб бюджетов тех регионов, где они работают. По нашему мнению, существует лишь одно преимущество свободной экономической зоны: она дает определенный «административный» сервис, т. е. руководство региона берет на себя ответственность за развитие предприятий в своей зоне, не подвергает их инспекционным проверкам со стороны санэпидемстанций, пожарной охраны и т. д.

Свободную экономическую зону может себе позволить только сильная власть и только на определенный период времени, для сглаживания диспропорций в экономическом развитии отдельных регионов.

В конце 2007 г. Д. Н. Козак говорил о создании десяти новых макрорегионов: Центрального, Центрально-Черноземного, Северо-Западного, Северного, Южного, Поволжского, Уральского, Западно-Сибирского, Восточно-Сибирского, Дальневосточного². Такое деление напоминает госплановское деление районов страны последних пятилеток. Может быть, имеет смысл взять за основу опыт Китая, имеющего пять свободных экономических зон. Каждая из них имеет свою социальную, географическую и национальную направленность. Кроме этого, каждая зона имеет автономное законодательство, согласованное с общегосударственным. В России макрорегионы должны также получить различную специализацию: Дальний Восток и Сибирь будут иметь сырьевую направленность, Поволжье и Урал — промышленную, Южный и ЦентральноЧерноземный районы — аграрно-индустриальную и т. д.

С другой стороны, государство не собирается отказываться и от существующих инструментов инвестиционной политики в регионах. На 2008 г. было запланировано 300 млрд руб. на «региональную долю» в инвестфонде, но главное в другом: в 2008 г. произошла «оптимизация» управления финансовыми резервами. Это управление касается резервного фонда, фонда благосостояния, валютных резервов.

С 1 февраля 2008 г. стабилизационный фонд РФ разделен на резервный и фонд благосостояния. В них к 1 марта скопилось соответственно 3,82 трлн руб. и 777 млрд руб. (для сравнения: ВВП России за 2006 г. составил около 1,2 трлн дол.). Сейчас эти средства вложены в облигации ФРС США и частично в госбумаги, облигации госфондов, депозиты банков. К концу года будет создана управляющая компания для работы с корпоративными бумагами. Кроме вложения этих средств в ценные бумаги, часть средств будет направлена в инвестиционный фонд.

Теперь становится понятен смысл перераспределения функций государства в программах инвестиций регионов в сторону делегирования самостоятельности в регионы. Освоить такие средства централизованно Министерству финансов не под силу. Усиление регионов даст возможность принимать решения более оперативно. Децентрализация в экономике не будет сопровождаться ослаблением политической вертикали. Причем ни об отмене института полпредов, ни о восстановлении губернаторских выборов речи нет. Хотя, по нашему мнению, без политической децентрализации также не обойтись. Губернаторы зависят от федерального центра и интересов госкорпораций. Следовательно, регионам добиться полной экономической самостоятельности не удастся. Если будет новое экономическое деление на макрорегионы, то необходима и политическая дифференциация с программой действий и отработкой пилотажных проектов, иначе предложенная схема не заработает.

При рассмотрении инвестиционных проектов следует учитывать долю госкорпораций, составляющую 40 % всей российской экономики. Естественно, что основные инвестиции государства в первую очередь пойдут им. Но госкорпорации должны строить свою инвестиционную стратегию с учетом региональных аспектов. Для примера: государственно-частное партнерство по подготовке материальной базы к Олимпиаде 2014 г. проводит разумную политику. Государство отвечает за создание инфраструктуры и коммунального хозяйства, а бизнес — за строительство олимпийских объектов, в том числе гостиниц, кафе, мест отдыха и т. д.

В настоящее время министерствам и ведомствам РФ поставлена задача разработать схему территориального планирования. Она разрабатывается каждым ведомством самостоятельно, изолированно от других. После того, как регионы получат такого рода стратегии, они предоставляются в федеральный центр. Потом на федеральном уровне разрабатываются долгосрочные целевые программы, которые обеспечат реализацию этих стратегий и схем, исходя из прогноза социально-экономического развития страны, прогноза бюджетных и финансовых возможностей. Далее регионы должны выработать свои схемы территориального планирования и собственные долгосрочные инвестиционные программы.

По мнению Д. Н. Козака, задача федерального центра заключается в том, чтобы на федеральном уровне были установлены механизмы, стимулирующие регионы к наращиванию собственного налогового, бюджетного и экономического потенциала³.

Для создания в России региональной политики конкурентного федерализма необходимо продолжить делегирование полномочий органам государственной власти субъектов РФ, но не «под честное слово», а с конкретными механизмами ответственности, за исключением федеральных функций.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Николаева А., Иваницкая Н. Революция Козака // Ведомости. 2008. 30 янв.

² Там же.

³ Там же.

Поступила 27.03.08.