А. В. Дахин, О. С. Данилова, В. Н. Денисов. Региональная политика модернизации: административное пространство, факторы, сценарии

А. В. ДАХИН О. С. ДАНИЛОВА В. Н. ДЕНИСОВ

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА МОДЕРНИЗАЦИИ: АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОСТРАНСТВО, ФАКТОРЫ, СЦЕНАРИИ

ДАХИН Андрей Васильевич, заведующий кафедрой философии и политологии Нижегородского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор философских наук, профессор.

ДАНИЛОВА Ольга Сергеевна, заведующая Информационно-аналитической лабораторией Нижегородского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат технических наук.

ДЕНИСОВ Владимир Николаевич, преподаватель Информационно-аналитической лаборатории Нижегородского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Ключевые слова: российская политика, региональная политика модернизации, региональное административное пространство, политический процесс, политические институты, приватные социальные взаимодействия, публичные социальные взаимодействия, когнитивное моделирование, сценарии модернизации

Key words: Russian politics, regional modernisation policy, regional administrative space, political process, political institutes, private social interactions, public social interactions, cognitive modelling, modernisation scenarios

В статье даны результаты исследования политических особенностей современной модернизации в России. С учетом соотношения элементов авторитарности и демократичности, публичного и приватного, транспарент-ного и кабинетного определены структура и модель административного пространства региона, в котором реализуется политика модернизации.

The results of the research of modern modernisation political peculiarities in Russia are presented in the article. With the account of the interrelation between the authoritarianism and the democracy, the public and the private, the transparent and the concealed the structure and the model for the administrative space of the region where modernisation policy is implemented are determined.

Тема модернизации стала частью российской политической повестки по целому ряду обстоятельств. В XXI в. России вновь необходимы всесторонние усовершенствования. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии. Вместо примитивного сырьевого хозяйства нам предстоит создать умную экономику, производящую уникальные знания, новые вещи и технологии. Эта необходимость продиктована прежде всего внутренними причинами, связанными с характером президентского политического цикла в современной России. В 2007—2008 гг. структура власти в Кремле вторично (после ухода Б. Н. Ельцина с поста Президента Российской Федерации в 2000 г.) проходила ротационную процедуру смены высшей политической власти. Это событие является одним из ключевых в общем потоке российского политического транзита, поскольку с момента обретения самостоятельности в 1991 г. перед ней встал выбор: либо сохранить посмертную модель смены высшей политической власти, которая была в СССР (смена высшего политического руководства происходила после смерти политического лидера), либо перейти к ротационной модели¹. Ротационная процедура 2007—2008 гг. была реализована достаточно поверхностно и скреплена феноменом федерального политического тандема — Президент России Д. А. Медведев — Председатель правительства России В. В. Путин. Но и в этой специфической российской политической конструкции (по законам жанра ротационной модели) вместе с новым Президентом Российской Федерации в публичную политику должен был войти новый политический девиз нового президентского политического цикла. Этим девизом стала модернизация. В него вошли несколько идеологем: новое отношение к идеям демократии; идеи антикоррупционности, омоложения федерального политического бомонда, технологического обновления и др. Другая сторона этой политической ситуации и девиза модернизации — гарантии преемственности политики, источником которых был федеральный политический тандем; сохраненная сеть неономнеклатурной структуры, созданная в 2000—2007 гг., а с ней — доминирующее значение личностных отношений (доверия) должностных лиц над значением институциональных отношений² и признаки коррупционного отягощения этих отношений.

Поэтому импульс модернизации 2008—2011 гг. внутренне противоречив, содержит болезненно напряженную структуру политического управления. Правящая политическая элита и институты государственной власти выступают «локомотивом» модернизации. Поэтому на региональном уровне источником модернизационной активности также является власть, а пространство модернизации совпадает с границами административного пространства региона. В рамках нового президентского политического цикла, стартовавшего в 2012 г., этот механизм модернизации сохраняется с той разницей, что лозунг «Модернизация» является внутренним аспектом нового президентского лозунга «Стабильность».

В связи с этим мы связываем процесс модернизации с системой административного пространства, в границах которого модернизация возможна, а за его пределами — нет. Понятие «административное пространство региона» мы определяем с учетом концептуальной основы теорий социального взаимодействия, концепта «организационных полей» и «институционального изоморфизма» П. Дж. Димаджио, У. В. Пауэлла³, концепта «силы межличностных связей» М. Грановеттера⁴, концепции взаимосвязи публичного и приватного пространства социального актора⁵, «сетевых от-ношений»⁶, а также концепции габитуса П. Бурдье⁷.

Административное пространство региональной власти — это совокупность ресурсных мест региона, через подключение к которым субъект-власть реализует цели своей региональной политики. Особенность структуры активности власти состоит в том, что наряду с ресурсными местами в этом поле находится также и то, что является результатом политики. Результат деятельности региональной власти — явление сложное, дифференцированное, образующее пространство результатов политики. Таким образом, в целом административное пространство региональной власти включает два подпространства, одно из которых образовано ресурсными местами субъекта-власти, а второе — местами-результатами региональной политики. Взятые в совокупности эти поля публичных отношений и поля приватных отношений отдельного регионального чиновника позволяют описать индивидуальную конфигурацию его административного пространства. Полученное описание административного пространства учитывает совокупность социальных отношений и взаимодействий субъекта власти, которые обеспечивают разработку и реализацию региональной политики модернизации. Характер политики обусловлен тем, на какой конфигурации социальных публичных и приватных отношений и взаимодействий она строится.

Для принятия и реализации решений власти необходимы экспертные, информационные, аппаратные, финансовые, правовые и другие ресурсы, доступ к которым субъект-власть получает через подключение к различным ресурсным местам (подчиненные, бюджет, эксперты, СМИ, лоббисты и пр.). Соответственно, административное пространство региональной власти представляет собой совокупность ресурсных мест региона, через подключение к которым субъект-власть достигает цели своей региональной политики. Для подключения к ресурсным местам субъект власти в рамках своего делового пространства вступает во взаимодействие институционально (как официальное, должностное лицо) и персонально (как физическое лицо). Совокупность институциональных отношений рассматривается как публичная сфера административного пространства, а совокупность персональных отношений — как его приватная область. В то же время поле административного пространства делится также на сегмент ресурсных мест и сегмент мест-результатов.

Разделение поля административной активности на публичную и приватную составляющие диктует необходимость выявления соотношения роли, значимости того и другого сегментов в текущих практиках деятельности чиновников. Дело в том, что сфера персонально-личностного поведения чиновника характеризуется такими особенностями, как неформальность, непрозрачность, нетехнологичность. Она обладает сильной зависимостью от личности и не может быть использована в качестве «образца для подражания». Кроме того, персонально-личностная основа функциональных форм поведения чиновника является источником дисфункции (в частности, коррупции или недобросовестного исполнения должностных обязанностей и т. п.).

Для сферы публичных отношений характерны институцио-нальность и формализованность (и соответствие с нормами права и т. п.), прозрачность, технологичность и относительная независимость от индивидуальных особенностей личности чиновника. Поэтому социальные формы поведения, в основе которых лежат публичные отношения государственного служащего, могут тиражироваться в качестве образца и стать предметом обучения, а также являться источником профессионализма в среде государственных служащих.

К числу публичных отношений чиновника относятся те, что соответствуют его должностным полномочиям, официальному социальному статусу и связаны с реализацией задач государственной региональной политики. Это функциональные взаимоотношения с подчиненными, вышестоящими руководителями, чиновниками других подразделений, бюджетными и иными средствами, находящимися в зоне его полномочий. Это могут быть как аппаратные функциональные отношения, так и публичные, например, отношения со СМИ, независимыми экспертами, научными центрами и пр. К числу приватных отношений чиновника относятся те, что обусловлены его личными связями или интересами, связями или интересами его семьи, друзей, земляков, но не с реализацией официальных задач региональной политики.

Ключевым для анализа структуры ресурсной сферы административного пространства государственного служащего является набор базовых видов отношений чиновника — отношений, обеспечивающих доступ к административным, материально-финансовым, коммуникативным ресурсам и ресурсам справедливого разрешения спорных ситуаций. Базовыми являются два блока отношений. Первый блок отношений публичной сферы: «чиновник — подчиненный», «чиновник — вышестоящий руководитель», «чиновник — суд», «чиновник — СМИ», «чиновник — экспертный центр», «чиновник — консалтинговый центр», «чиновник — научный центр», «чиновник — бюджет», «чиновник — банки», «чиновник — партия», «чиновник — университеты», «чи-

новник — НКО», «чиновник — бизнес-сообщество», «чиновник — частный бизнес». Все это ресурсные места, с опорой на которые чиновник осуществляет региональную политику, в том числе в сфере модернизации. Второй блок отношений приватной сферы: «чиновник — услуги за взятку», «чиновник — услуги по "обналичке"», «чиновник — помощь друзей», «чиновник — помощь родственников», «чиновник — помощь криминала», «чиновник — собственный бизнес», «чиновник — коррупция». Все это ресурсные места, с опорой на которые чиновник реализует собственные интересы или интересы своей семьи, друзей, которые не связаны с задачами региональной политики в той или иной сфере.

Основным для анализа структуры результативной сферы административного пространства государственного служащего является набор базовых видов достижений чиновника в сфере публичной и приватной деятельности. В публичной сфере — это индикаторы, отражающие состояние целевых субъектов (или объектов) региональной политики: региональный деловой климат, количество малых и средних предприятий, состояние инфраструктуры поддержки малого и среднего бизнеса региона, устойчивая результативность деятельности бизнес-инкубаторов, модернизация технологически отсталых производств, а также рост социального доверия и престижности того института региональной власти, который чиновник представляет, и пр. В приватной сфере — это индикаторы, отражающие состояние субъектов (или объектов) его собственных интересов: рост собственного материального благополучия, развитие собственного бизнеса или бизнеса родственников, знакомых, собственный карьерный рост и своих друзей, родственников и пр.

В контексте этого подхода региональная политика модернизации может быть представлена в виде динамической активности системы регионального административного пространства субъекта-власти, в состав которой входят 20 элементов (факторов), относящихся, с одной стороны, к сферам публичной и приватной институциональной активности государственного служащего, с другой — к сферам ресурсной и результирующей. Элементы системы, использованной для настоящего исследования, представлены в таблице.

Эта модель была принята нами для опытов по когнитивному моделированию, которое, наряду с этой системой, опирается на систему гипотез, отражающих особенности современной социально-политической ситуации в России. Технология когнитивного моделирования позволила выявить качественные сценарии запуска процесса модернизации и качественные тренды всех факторов системы.

Таблица доступна в полной PDF-версии журнала.

В систему, принятую для когнитивного моделирования, были заложены два принципа. Во-первых, это принцип внутренних и внешних связей, в рамках которого состояние региональной политики модернизации, поставлено в отношение с региональным институтом государства как ключевым элементом административного климата. Таким образом, в систему закладывается бинарный принцип связей, который отражает фундаментальное требование устойчивости системы. Во-вторых, это принцип «кодирования» базовых гипотез, в соответствии с которым в систему факторов встраивается подсистема, характер связей элементов в которой позволяет моделировать ту или иную базовую гипотезу динамики политического процесса (на ее основе затем разрабатывается когнитивная карта всей системы, а также интерпретируются результаты моделирования).

Система административного пространства организована таким образом, что исходящие от института государства «импульсы» влияния «растекаются» по разным ресурсным местам. Они доходят до результирующего сегмента административного пространства, который в свою очередь реагирует на полученные воздействия своим поведением, которое улавливается региональным институтом государства,

отвечающего на полученные сигналы новыми импульсами своей активности, и движение влияний внутри контура системы начинает новый цикл. Таким образом, замкнутость контура влияний в исследуемой системе отвечает принципу сохранения «энергии» социально-политических влияний, принципу цикличности таких влияний и принципу устойчивости социальной системы.

Основные социально-политические гипотезы, которым должна соответствовать модель, основаны на результатах политологических исследований⁸. Транзитивный характер политической системы России проявляется в том, что политика балансирует между меняющимися уровнями авторитарности и демократичности. Особенность действующей системы власти, принятая в исследовании в качестве базовой гипотезы, состоит в том, что власть сочетает авторитарные и демократические элементы, но авторитарные существенно доминируют. Поэтому в систему введен фактор f1 — «авторитарность власти». При этом предполагается, что «авторитарность» — это одна из обобщающих характеристик власти (мы исходим и из того, что сознательной политической воли, направленной на последовательный, тотальный авторитаризм, в современной России нет), которая возникает от действия различных элементарных факторов (доминирование «вертикальных» механизмов администрирования над «горизонтальными», преобладание коррупционных схем, слабость судебной системы и пр.).

Усиление эффекта авторитарности власти на региональном уровне будет приводить к усилению бюрократических, имитативных методов реализации региональной политики модернизации и к усилению роли неформализованных функциональных отношений в административном деловом пространстве, в том числе коррупции. Такие явления, как личное обогащение чиновников, рост их личного бизнеса и улучшение регионального делового климата, модернизации, имеют разнонаправленную динамику под влиянием усиления авторитарного начала и по-разному влияют на характер активности региональной исполнительной власти. В ситуации сохранения авторитарного характера власти первые два фактора будут ее усиливать, сохранять, а вторые два (благоприятный деловой климат и модернизация) — ослаблять.

Мы полагаем, во-первых, что усиление авторитарной составляющей власти в государстве будет приводить на региональном уровне к усилению бюрократических методов (вертикаль власти) реализации государственной региональной политики модернизации и одновременно к усилению роли неформализованных функциональных отношений административного пространства, в том числе коррупции. Во-вторых, с усилением авторитарной составляющей власти региональный деловой климат и институциональная бизнес-активность будут снижаться, а размеры личного обогащения чиновников, их личная карьера и бизнес будут расти. В-третьих, названное соотношение «публичных» и «приватных» результатов административной активности будет свидетельствовать об ослаблении профессионализма государственных служащих и усилении дисфункции государственного регионального управления.

Исследование различных сценариев «запуска» региональной модернизации с помощью технологии когнитивного моделирования позволило сделать некоторые выводы. В современной ситуации, когда модернизация обусловлена внутренними преобразованиями в системе власти и реализуется по принципу «модернизация сверху», на региональном уровне эффекты модернизации необходимо анализировать в качестве производной от характера активности регионального административного пространства. Принятое в рамках исследования строение административного пространства региона и его системное описание (20-факторная модель) позволяют учитывать текущие особенности соотношения элементов авторитарности и демократичности, публичного и приватного, общественных (институциональных) и личных интересов в политике. Возможны различные сценарии запуска модернизации, отражающие актуальные представления о том, что для модернизации достаточно усиления государственного участия и увеличения финансирования или что для модернизации достаточно усиления только государственного административного влияния в плане как «вертикального», так и «горизонтального» (межотраслевого) администрирования. В обоих случаях модернизационный эффект имеет слабый и кратковременный эффект, после которого значимые для модернизации факторы (участие малого и среднего бизнеса, научное оснащение и др.) снижаются до новых устойчивых положений со значениями ниже исходных. При этом активность негативных факторов административного пространства (авторитаризм, коррупция, личное обогащение чиновников и др.) возрастают до новых устойчивых положений с более высокими по сравнению с первоначальными значениями.

Практика показала, что позитивный модернизационный эффект может дать активизация борьбы с коррупцией или существенное совершенствование судебной системы (независимость, справедливость). Наиболее реалистические сценарии модернизации связаны с одновременной активизацией «кабинетных» административных факторов и факторов публичной политики. В частности, был проанализирован эксперимент с активизацией «трехкабинетных» факторов (f2, f4, f5) и четырех факторов публичной политики (f7, f8, f9, f10). Моделирование показало, что такая комбинация разрозненных факторов дает восходящий тренд эффекту модернизации и факторам, от которых он является производным: они переходят на другой устойчивый уровень со значениями, превышающими начальные. В то же время негативные факторы административного пространства (коррупция, личное обогащение чиновников и др.) снижаются до нового устойчивого уровня с более низкими по сравнению с начальными значениями. Этот качественный эксперимент позволяет заключить, что для наращивания темпов модернизации активизацию административных («кабинетных») факторов, которая уже становится реальностью (имеется в виду нацеленность на рост финансирования инновационных проектов, усиление «вертикального» контроля за финансированием, стихийная активизация «горизонтальных» практик межотраслевого администрирования), необходимо дополнять столь же существенной активизацией факторов региональной публичной политики.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Дахин А.В. Смена высших политических команд в России: анализ одной политологической гипотезы // Полит. наука. 2012. № 1. С. 69—80.

² См.: Дахин А.В. Транзит российской политической власти на рубеже 2008 г.: особенности политического управления (методология анализа) // Политическая наука. Региональная политика и развитие территорий в условиях административно-политической реформы 2004—2008 гг. М.: ИНИОН, 2009. № 2. С. 8—26.

³ См.: Димаджио П.Дж., Пауэлл У.В. Новый взгляд на «железную клетку»: институциональный изоморфизм и коллективная рациональность в организационных полях // Экон. социология. 2010. Т. 11. № 1. С. 34—56.

⁴ См.: Грановеттер М. Сила слабых связей // Там же. 2009. Т. 10.

№ 4. С. 31—50.

⁵ См.: Дахин А.В. Социальная инициатива в стратифицированном социокультурном пространстве современной России: искание пути от идеи до действия // Диалог мировоззрений: поиск стратегии в пространстве инициатив и движений. Н. Новгород: ВВАГС, 2008. С. 16—21; Его же. Динамика административного пространства региона в поле региональной политики модернизации (опыт когнитивного моделирования) // Регион в период модернизации: стратегии развития: материалы Междунар. науч.- практ. конф., 20 апр. 2012 г. Н. Новгород: НИСО, 2012. С. 123—217.

⁶ См.: Вельтер Ф., Каутонен Т., Чепуренко А., Мальева Е. Структуры управления сетевыми сообществами малых предприятий и роль доверия: германо-российское сопоставление // Экон. социология. 2004. Т. 5. № 2.

С. 13—36.

⁷ См.: Бурдье П. Практический смысл. СПб.: Алетейя, 2001. С. 102.

⁸ См.: Дахин А.В. Смена высших политических команд в России Его же. Архитектура власти региональных политических пространств России: транзит и конфликтогенные риски // Полит. наука. М.: ИНИОН РАН. 2011. № 4. С. 32—39; Его же. The political and economic after-effects of political-administrative reform and of changes in structures and regional authority institutions // Impact of Culture on Human Interaction: Clash or Challenge? Eds. Gottingen: Hogrefe & Huber, 2008. P. 5—16; Его же. Agglomeration of Nizhny Novgorod and regional sustainable development: The way toward good governance (the case of Russia) // Regional Development and Role of Core Cities. Papers of international Conference, November. 12—15,

2010. Busan: Korean Association of Local Studies. 2010. P. 17—28; Дахин А.,

Макакарычев А., Распопов Н. Новые тенденции в развитии политической элиты: федеральный и региональный аспекты // Политическое управление и публичная политика XXI века. М.: РАПН, РОССПЭН, 2008. С. 116—146.

Поступила 28.06.2013.

REFERENCES

¹ Sm.: Dahin A.V. Smena vysshih politicheskih komand v Rossii: analiz odnoj politologicheskoj gipotezy // Polit. nauka. 2012. № 1. S. 69—80.

² Sm.: Dahin A.V. Tranzit rossijskoj politicheskoj vlasti na rubezhe 2008 g.: osobennosti politicheskogo upravlenija (metodologija analiza) // Politicheskaja nauka. Regional'naja politika i razvitie territorij v uslovijah administrativno-

politicheskoj reformy 2004—2008 gg. M.: INION, 2009. № 2. S. 8—26.

³ Sm.: Dimadzhio P.Dzh., Paujell U.V. Novyj vzgljad na «zheleznuju kletku»: institucional'nyj izomorfizm i kollektivnaja racional'nost' v organizacionnyh

poljah // Jekon. sociologija. 2010. T. 11. № 1. S. 34—56.

⁴ Sm.: Granovetter M. Sila slabyh svjazej // Tam zhe. 2009. T. 10. № 4. S. 31—50.

⁵ Sm.: Dahin A.V. Social'naja iniciativa v stratificirovannom sociokul'turnom prostranstve sovremennoj Rossii: iskanie puti ot idei do dejstvija // Dialog mirovozzrenij: poisk strategii v prostranstve iniciativ i dvizhenij. N. Novgorod: VVAGS, 2008. S. 16—21; Ego zhe. Dinamika administrativnogo prostranstva regiona v pole regional'noj politiki modernizacii (opyt kognitivnogo modelirovanija) // Region v period modernizacii: strategii razvitija: materialy

Mezhdunar. nauch.-prakt. konf., 20 apr. 2012 g. N. Novgorod: NISO, 2012. S. 123—217.

⁶ Sm.: Vel'ter F., Kautonen T., Chepurenko A., Mal'eva E. Struktury upravlenija setevymi soobshhestvami malyh predprijatij i rol' doverija: germano-rossijskoe sopostavlenie // Jekon. sociologija. 2004. T. 5. № 2.

S. 13—36.

⁷ Sm.: Burd'e P. Prakticheskij smysl. SPb.: Aletejja, 2001. S. 102.

⁸ Sm.: Dahin A.V. Smena vysshih politicheskih komand v Rossii .; Ego zhe. Arhitektura vlasti regional'nyh politicheskih prostranstv Rossii: tranzit i

konfliktogennye riski // Polit. nauka. M.: INION RAN. 2011. № 4. S. 32—39;

Ego zhe. The political and economic after-effects of political-administrative reform and of changes in structures and regional authority institutions // Impact of Culture on Human Interaction: Clash or Challenge? Eds. Gottingen: Hogrefe & Huber, 2008. P. 5—16; Ego zhe. Agglomeration of Nizhny Novgorod and regional sustainable development: The way toward good governance (the case of Russia) // Regional Development and Role of Core Cities. Papers of international Conference, November. 12—15, 2010. Busan: Korean Association of Local Studies. 2010. P. 17—28; Dahin A., Makakarychev A., Raspopov N. Novye tendencii v razvitii politicheskoj jelity: federal'nyj i regional'nyj aspekty // Politicheskoe upravlenie i publichnaja politika XXI veka. M.: RAPN, ROSSPJeN, 2008. S. 116—146.

A. V. Dakhin, O. S. Danilova, V. N. Denisov. Regional Modernisation Policy: Administrative Space, Factors, Scenarios

The results of the researches of political peculiarities in modern modernisation in Russia including characteristics of theoretical approach to the analysis of regional administrative space, determination of the basic notions «regional administrative space», «resource places» and «places-results» are presented in the article. With the account of the correlation of the authoritarianism and the democracy elements, the public (institutional) and the private (personal), the transparent and the concealed in the modernisation policy the structure and the cognitive model of the administrative space of the region implementing the modernisation policy is determined.

Relying on the experts evaluation main hypothesises highlighting the key tendencies in the regional social and political process including the increase in the authoritarian component of the state power in the state, decrease

in institutional business activity, weakening of state and municipal officials professionalism and strengthening of the dysfunction in state regional administration and municipal self-government have been developed. The established cognitive model includes 20 factors. Their brief definitions are presented in the text of the article. On the basis of the experiments with the cognitive model several scenarios for regional modernisation «launching» are analysed; quality characteristics for modernisation «launching» are determined.

DAKHIN Andrei V., Head of Chair of Philosophy and Polytology of Nizhny Novgorod Management Institute — Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, doctor of philosophic sciences, professor.

DANILOVA Olga S., Head of Information and Analytics Laboratory of Nizhny Novgorod Management Institute — Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, candidate of technical sciences.

DENISOV Vladimir N., lecturer of Information and Analytics Laboratory of Nizhny Novgorod Management Institute — Branch of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation.