Н. В. Петрушкин, А. Ю. Симонов. Проблемы исполнения региональных бюджетов в условиях финансового кризиса

Н. В. ПЕТРУШКИН, А. Ю. СИМОНОВ

ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА

ПЕТРУШКИН Николай Владимирович, первый заместитель Председателя Правительства — министр финансов Республики Мордовия, кандидат экономических наук (г. Саранск).

СИМОНОВ Алексей Юрьевич, заместитель министра финансов Республики Мордовия (г. Саранск).

Ключевые слова: бюджет; налоговые и неналоговые доходы; дотации; субсидии; сбалансированность бюджета; регион; муниципальное образование; финансовый кризис; государственная поддержка; развитие

Key words: budget; tax and non-tax incomes; grants; subsidies; budget balancing; region; municipal entity establishment; financial crisis; state supporting; development

Социально-экономическое развитие и политическая стабильность в обществе основываются на четком планировании и исполнении бюджета, которому в идеале должна быть присуща сбалансированность доходной и расходной частей. В 2007 г. в России был впервые принят «трехлетний» бюджет, но уже в процессе исполнения в него были внесены существенные изменения. Со второй половины 2008 г. влияние мирового финансового кризиса потребовало корректировки бюджетной и налоговой политики, направленной на обеспечение экономической устойчивости страны и трансформации планов относительно ее будущего развития.

В результате внесенных изменений признаны утратившими силу положения Федерального закона от 24 ноября 2008 г. ¹ 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» в части, касающейся бюджетов 2010—2011 гг. Сокращение доходов федерального бюджета на 2009 г. спрогнозировано на 38,6 % по сравнению с учтенным и обусловлено в первую очередь снижением поступлений нефтегазовых доходов, налогов на прибыль, добавленную стоимость организаций и доходы населения. Это потребовало существенного пересмотра расходных обязательств. В такой ситуации проблемы исполнения региональных и местных бюджетов проявляются особенно остро, тем более что на помощь федерального бюджета рассчитывать сложно.

В этих условиях региональные власти находятся в поиске оптимальных методов и форм государственной поддержки, стоят перед сложным выбором либерализации или ужесточения налогового администрирования. С одной стороны, необходимо на максимальном уровне обеспечить собираемость доходов в бюджет, не допустить ухода бизнеса в «тень», с другой — важно не поставить налогоплательщика на грань банкротства, не спугнуть чрезмерным вниманием предпринимателей и крупных производителей.

На государственном уровне выстроена система антикризисного управления, включающая в себя широкий набор инструментов и мер государственной поддержки реального сектора экономики, финансового рынка, инновационного и инвестиционного развития, содействия занятости населения. В Республике Мордовия образована Республиканская оперативная комиссия по вопросам обеспечения устойчивости экономики, в задачи которой входит детальное рассмотрение кризисных явлений, возникающих на территории республики, в приоритетных отраслях и на конкретных предприятиях. По результатам мониторинга складывающейся ситуации Комиссия вырабатывает предложения и принимает управленческие решения, направленные на снижение негативных тенденций в экономике и социальной сфере региона.

В числе первоочередных мер государственной поддержки системообразующих и иных организаций, расположенных на территории Мордовии, региональным законодательством предоставлены льготы по налогу на имущество организаций в отношении законсервированного имущества, установлены дополнительные основания предоставления отсрочек, рассрочек и инвестиционных налоговых кредитов по региональным налогам. Субъектам малого и среднего бизнеса с 15 до 5 % снижена налоговая ставка при применении упрощенной системы налогообложения, а также на 33,3 % уменьшен размер платы за арендуемые земельные участки.

Органам местного самоуправления муниципальных образований в 2009 г. рекомендовано не увеличивать налоговые ставки по земельному налогу и ставки арендной платы за земельные участки и имущество, находящиеся в собственности муниципальных образований. Снижается налоговая нагрузка малому и среднему предпринимательству, уплачивающему единый налог на вмененный доход.

Разработан новый Порядок проведения инвестиционных конкурсов для инвестиционных проектов юридических лиц, включенных или претендующих на включение в Республиканскую целевую программу развития Республики Мордовия на 2008—2012 гг., который отдает приоритет в оказании государственной поддержки в виде предоставления процентных и беспроцентных займов, субсидий на уплату части процентов за пользование кредитами банков, субсидий на уплату части лизинговых платежей по договорам лизинга машин и оборудования, поручительств по банковским кредитам республиканским производителям товаров и услуг в части развития импортозамещающих и экспортоориентиро-ванных производств, а также производителям, приобретающим необходимые для реализации проекта оборудование, устройства, механизмы, строительные материалы и другую продукцию у зарегистрированных на территории республики организаций и привлекающим эти организации для выполнения предусмотренных проектом работ и услуг.

В 2009 г. в Мордовии активно реализуется Программа дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда, в рамках которой предусмотрены средства федерального и республиканского бюджета в сумме 257 млн руб. для предоставления предприятиям субсидий на опережающее профессиональное обучение работников и на возмещение затрат по организации общественных работ¹. В республике определен перечень системо- и градообразующих предприятий, по которым ведется еженедельный мониторинг, включающий ряд социально-экономических показателей: обеспеченность оборотными средствами, заказами, запасы готовой продукции, объем дебиторской и кредиторской задолженности, график работы, заработная плата и задолженность по ней, изменения численности работников и др. Принимаются меры по расширению кооперационных связей между предприятиями республики.

В перечень системообразующих предприятий для поддержки на федеральном уровне вошли несколько предприятий Мордовии, в том числе ОАО «Рузаевский завод химического машиностроения». Кроме того, ряд предприятий претендуют на поддержку в составе холдингов: ОАО «Саранский завод „Резинотехника”» — «Сибур Холдинг», ОАО «Саранский завод автосамосвалов» — «Русские машины», ОАО «Биохимик» — «Фарм-Центр», ОАО «Саранский телевизионный завод» — АФК «Система».

При содействии Правительства РМ перенесены на более поздние сроки возврата кредита в сумме 192 млн руб., привлеченного в ОАО «Российский банк развития» ООО «ВКМ-Сталь» для реализации инвестиционного проекта. Пересмотрены сроки погашения по займам, выделенным казенным предприятием РМ «Дирекция по реализации Республиканской целевой программы развития Республики Мордовия» 37 предприятиям.

Принятые меры в определенной мере позволили не допустить серьезного спада в экономке, а в отдельных отраслях был зафиксирован рост. Положительную динамику удалось сохранить в перерабатывающей промышленности. В I квартале 2009 г. темп роста отгрузки продукции составил 110 %. Выросли по сравнению с I кварталом 2008 г. объемы работ в строительстве (4,5 %). В аграрном секторе валовая продукция сельского хозяйства во всех категориях хозяйств увеличилась на 2 %, в сельхозпредприятиях производство скота и птицы — на 7 %, молока — на 5 %, яиц — на 24 %. Выросли закупки во всех категориях хозяйств мяса на 10 %, молока — на 5 %.

Состояние банковского сектора в IV квартале 2008 г. и в I квартале 2009 г. характеризовалось относительной стабильностью, чему способствовало привлечение кредитными организациями средств населения (за счет повышения процентных ставок по депозитам) и возможность получения кредитов Банка России, задолженность по которым на 1 апреля 2009 г. составила 407,9 млн руб. Кредитование реального сектора экономики в период проявления кризисных явлений не прекращалось, кредитный портфель в целом по республике возрос на 6 % и достиг 45,6 млрд руб. Однако из-за высоких требований кредитных организаций по залоговому обеспечению и высоких процентных ставок количество организаций, имеющих возможность получить на выгодных условиях кредитные ресурсы, существенно сократилось.

По этой причине, а также в связи со снижением потребительского спроса на промышленную продукцию произошел существенный спад в производственной сфере: индекс промышленного производства в I квартале 2009 г. составил 71,4 % к соответствующему периоду 2008 г., объем отгруженных товаров крупными и средними организациями сократился по сравнению с январем—мартом 2008 г. на 22,4 %.

Прямым следствием спада производства в экономике стало сокращение поступлений в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. Поступления налоговых и неналоговых доходов в республиканский бюджет в I квартале 2009 г. составили 1 млрд 978,3 млн руб., или 95,4 % к уровню 2008 г. Снижение произошло в основном за счет сокращения поступлений налога на прибыль, объем которого составил 66,2 % к аналогичному уровню прошлого года. Ситуация продолжает ухудшаться, в апреле бюджет республики не добрал 318,0 млн руб. по сравнению с 2008 г. Кроме того, из бюджета подлежит возврату образовавшаяся переплата по налогу на прибыль в сумме более 1 млрд руб.

Сложное финансовое положение предприятий республики привело к существенному замедлению темпа роста поступлений налога на доходы физических лиц. В I квартале 2008 г. налог на доходы физических лиц поступал в бюджет региона с темпом роста к 2007 г. в 138 %, в 2009 г. темп роста значительно снизился и по итогам первых трех месяцев составил 109,0 %. Значительно, если сравнивать показатели 2008 г., снижены объемы реализации подакцизной продукции. Потери бюджета в I квартале 2009 г. ставили 137,3 млн руб., к уровню 2008 г. поступило 86,1 %. Всего в доходную часть консолидированного бюджета в I квартале 2009 г. с учетом безвозмездных перечислений из федерального бюджета поступили 5 501,2 млн руб., из них 50,5 %, или 2 778,7 млн руб., являются федеральными средствами.

Первоначально прогноз доходной части консолидированного бюджета на 2009 г. был утвержден в сумме 23 246,6 млн руб., в том числе по налоговым и неналоговым доходам в сумме 15 365,5 млн руб. с темпом роста к фактическому исполнению 2008 г. в 109,6 %. Однако корректировка показателей социально-экономического развития Мордовии в 2009 г. исходя из консервативного сценария развития экономики и фактическое снижение поступлений в бюджет в I квартале вызвали необходимость уменьшения годового прогноза поступления доходов в консолидированный бюджет на 1 854,3 млн руб., в том числе по налогу на прибыль организаций — 857,2 млн руб., по налогу на доходы физических лиц — 1 606,3 млн руб. В результате были внесены изменения в Закон РМ «О республиканском бюджете Республики Мордовия на 2009 год и на плановый период 2010—2011 годов» о сокращении доходов и уменьшении расходной части на 2 138,8 млн руб. Это в значительной мере позволит улучшить планирование и организацию бюджетного процесса главными распорядителями и получателями бюджетных средств, обеспечить исполнение бюджета в заданных параметрах.

Органами власти всех уровней и в первую очередь финансовыми органами республики принимаются необходимые меры по своевременному и полному исполнению республиканского и местных бюджетов. В целях оптимизации расходов на содержание органов государственной власти республики принят Указ Главы РМ от 29 января 2009 г. ¹ 5-УГ «О сокращении расходов на содержание органов государственной власти Республики Мордовия». Проводится работа по оптимизации бюджетной сети, выявляются и сокращаются неэффективные расходы, совершенствуются процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд. Между Министерством финансов Республики Мордовия и администрациями муниципальных районов республики заключены соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению по-

ступлений налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов. Проводится реструктуризация бюджетного сектора, направленная на преобразование бюджетных учреждений в автономные учреждения. С этой целью принят ряд республиканских нормативных актов, регламентирующих вопросы создания и функционирования автономных учреждений.

Реформируется система оплаты труда работников бюджетной сферы, в основу которой заложена более объективная оценка уровня квалификации работников с применением компенсационных и стимулирующих выплат: за качество работы, инициативу, творческий подход к делу, освоение новых форм и методов работы, личный вклад в общее дело коллектива.

Для эффективного использования топливно-энергетических ресурсов в республике реализуется Программа энергосбережения в бюджетном секторе экономики. Реализация мероприятий Программы позволит на 20—22 % снизить затраты на коммунальные услуги в бюджетной сфере. Продолжается реализация приоритетных национальных проектов «Развитие АПК», «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». В целях ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда в Республике Мордовия реализуются мероприятия по капитальному ремонту многоквартирных домов и переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

Министерством финансов Республики Мордовия еженедельно ведется мониторинг просроченной кредиторской задолженности по местным бюджетам и главным распорядителям республиканского бюджета. Просроченная кредиторская задолженность на 1 января 2009 г. составила 30,7 млн руб. или снизилась по сравнению с 1 января 2008 г. на 5,3 млн руб. Мониторинг кредиторской задолженности по оплате труда с начислениями работникам учреждений бюджетной сферы республики ведется ежедневно. Просроченной кредиторской задолженности на 1 января и 1 мая 2009 г. по оплате труда с начислениями, а также по социальным выплатам гражданам республики не имелось.

Принимаемые антикризисные меры способствуют стабилизации ситуации в экономике и бюджетной сфере. Вместе с тем имеется ряд проблем, с которыми сталкиваются региональные и местные органы власти, но решение которых зависит от принятия поправок в действующие нормативно-правовые акты федерального уровня. От оперативности изменения федерального законодательства в современных условиях зависит то, как быстро изменится нисходящий тренд экономического развития на восходящий.

Исполнение региональных и местных бюджетов зависит от наполнения доходной их части, в какой мере задействованы имеющиеся ресурсы и резервы. При этом весьма важно соблюдать баланс интересов участников бюджетного процесса, чего, к сожалению, в современных условиях добиться крайне сложно. Иногда налоговое законодательство ставит в неравные условия хозяйствующие субъекты, так что в одной и той же сфере деятельности за счет применения разных налоговых режимов, ставок или льгот одни налогоплательщики могут получить преимущества над другими. В других случаях желание получить всеми способами как можно больше налогов в бюджет отбивает охоту их платить или доводит налогоплательщика до состояния неплатежеспособности. И в тех, и других случаях это оборачивается потерями поступлений в бюджет. Например, значительную долю в доходной части региональных бюджетов занимают акцизы от реализации алкогольной продукции. Причем акцизный сбор, по нашему мнению, должен выполнять не только фискальную функцию, но и быть эффективным инструментом легализации алкогольной отрасли. К сожалению, действующая система взимания акцизов угнетающе действует на производство подакцизных товаров, из-за чего региональные бюджеты теряют значительные доходы. О наведении порядка в этой отрасли много было сказано на различных уровнях. Однако изменений к лучшему пока нет, и этот вид бизнеса остается наиболее криминализованным.

Что мешает изменению ставки акциза на спирт, которая в настоящее время почти в 7 раз ниже ставки акцизов на ликероводочную продукцию? В связи с чем происходят различные манипуляции с размерами налоговых обязательств? Как следствие, на рынке все чаще появляется водка с оптовыми и розничными скидками, достигающими 30—50 % от себестоимости ее легального производства. Естественно, поставщик такой продукции не уплачивает причитающиеся в бюджет платежи, а законопослушный налогоплательщик остается без рынка сбыта своей продукции и вынужден останавливать производство. Остается надеяться, что в этой отрасли будет наведен порядок с созданием Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка.

Основным источником формирования бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов является налог на доходы физических лиц. Применительно к бюджету Мордовии по итогам 2008 г. его доля в общих налоговых доходах составила 36,7 %. Налоговым кодексом РФ не предусмотрена обязанность налоговых агентов представлять в налоговые органы отчетность о начисленных, удержанных и уплаченных суммах налога на доходы физических лиц. Такая ситуация способствует уклонению от своевременной и полной уплаты налоговых платежей по налогу на доходы физических лиц. В связи с этим необходимо, на наш взгляд, внести изменения в налоговое законодательство и предусмотреть обязательную налоговую отчетность по налогу на доходы физических лиц в разрезе муниципальных образований с включением показателей налоговой базы, суммы вычетов, начисленного и уплаченного налога.

Повышению самодостаточности местных бюджетов может способствовать полная или частичная замена налога на добавленную стоимость на местный налог с продаж. Все помнят, каким стимулом для местных органов власти был налог с продаж до его отмены. Кроме того, целесообразно расширить полномочия органов местного самоуправления в вопросах администрирования местных налогов. В этих целях необходимо ввести единую форму декларации по транспортному, земельным налогам и налогу на имущество, взимаемых с физических лиц, и предоставить право местным администрациям контролировать их уплату.

Актуальным является вопрос об изменении системы межбюджетных отношений в части установления нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в местные бюджеты. За период с 2000 по 2008 г. доля налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в общих поступлениях РФ сократилась более чем в 4 раза, она не превышает в настоящее время 7 %². В связи с этим, на наш взгляд, необходимо пересмотреть существующие подходы. Первым шагом может стать определение общего правила, дающего возможность субъектам РФ устанавливать для муниципальных образований дифференцированные нормативы отчислений по налогам и сборам, зачисляемым в бюджеты субъектов РФ, не взамен предоставляемых дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

Требует пересмотра действующая методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Определение налогового потенциала субъектов РФ по единой формуле как произведение доли субъекта РФ в показателе, характеризующем налоговый потенциал и прогноз поступления доходов в консолидированные бюджеты субъектов РФ по налогу на очередной финансовый год, не отражает реальной оценки налогового потенциала по отдельным видам налогов, в частности, по налогам на прибыль, доходы физических лиц и имущество организаций. В значительной мере теряет смысл использовать в расчетах налога на прибыль и налога на доходы физических лиц трехлетний период, предшествующий финансовому кризису, так как именно эти доходные источники в наибольшей степени подвержены сокращению в условиях ухудшения рыночной конъюнктуры. Возникает необходимость корректировки налогового потенциала с учетом сокращения показателей прибыли и фонда оплаты труда, в том числе по видам экономической деятельности.

При определении налоговой базы по налогу на доходы физических лиц налогоплательщикам предоставлено право на получение стандартных налоговых вычетов в зависимости от получаемого дохода до определенного уровня. На практике это приводит к тому, что регионы с более высоким уровнем заработной платы имеют более высокое изъятие подоходного налога, что приводит к занижению налоговой базы для субъектов РФ с высоким уровнем средней заработной платы и завышению для субъектов РФ с низкой зарплатой. В связи с этим в соответствующую методику целесообразно включить корректирующий коэффициент в зависимости от уровня среднемесячной заработной платы.

Необходимо также внести изменения в расчеты налогового потенциала по налогу на имущество организаций. Имеется в виду, что не все имущество, учитываемое Ростатом, подлежит налогообложению. Так, согласно Налоговому кодексу РФ, определен перечень льготируемых основных средств, а по экспертной оценке в отдельных субъектах стоимость необлагаемого налогом имущества газовых сетей составляет

более 50 % статистического показателя³. Поэтому в целях более точного определения налогового потенциала по налогу на имущество организаций показатель стоимости основных средств необходимо уменьшить на стоимость имущества, освобожденного от налогообложения. Кроме того, целесообразно скорректировать показатель «стоимость основных фондов» по строке «Сельское хозяйство», так как основная часть сельскохозяйственных товаропроизводителей не является плательщиком налога на имущество организаций в связи с переходом на специальный налоговый режим по единому сельскохозяйственному налогу.

В результате внесенных изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» за счет средств федерального бюджета предусмотрены дополнительные средства на обеспечение сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ в виде дотаций в сумме 150 млрд руб. и в виде бюджетных кредитов в сумме 150 млрд руб. Проекты методик Министерства финансов РФ по распределению этих средств между регионами основаны на фактических расходах бюджетов субъектов РФ за 2008 г. с учетом их оптимизации.

Указанные методики не предусматривают расходы на финансирование приоритетных национальных проектов, Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 гг., ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда. В связи с этим регионы, активно участвовавшие в реализации национальных проектов, развитии сельского хозяйства и жилищного строительства, вынуждены будут сокращать бюджетное финансирование на эти цели.

Выходом из сложившейся ситуации может стать изменение методик распределения средств федерального бюджета, направляемых на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, когда при определении расчетных расходов на 2009 г. будут учитываться расходы бюджетов субъектов РФ по подразделам «Сельское хозяйство и рыболовство» и «Жилищное хозяйство» бюджетной классификацией РФ в размере фактических расходов, произведенных в 2008 г. В заключение стоит еще раз акцентировать внимание на необходимости реализации мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса, совершенствование законодательной базы, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе. При этом, на наш взгляд, следует найти компромисс между мерами государственной поддержки (ключевых отраслей экономики, банковской системы, развития инфраструктуры) и ограниченными бюджетными средствами.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ Данные Министерства финансов Республики Мордовия.

² Данные Федерального казначейства.

³ Расчет Министерства финансов Республики Мордовия.

Поступила 20.01.09.