А. В. Логинов, А. М. Магдеев. Региональная социальная политика в контексте теории политического цикла

А. В. ЛОГИНОВ, А. М. МАГДЕЕВ

РЕГИОНАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В КОНТЕКСТЕ ТЕОРИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО ЦИКЛА

ЛОГИНОВ Александр Валерьевич, доцент кафедры регионоведения и политологии Мордовского государственного университета, кандидат политических наук.

МАГДЕЕВ Альберт Мокадясович, доцент кафедры регионоведения и политологии Мордовского государственного университета.

Ключевые слова: региональная социальная политика; политический цикл; механизмы социальной политики; стабилизация; систематизация; унификация; кризисный процесс; административно-политическая регионализация; социальная дифференциация; федеративные отношения; региональные различия; межрегиональные противоречия

Key words: regional social policy; political cycle; social policy mechanisms; stabilization; systematization; unification; crisis process; administrative and political regionalization; social differentiation; federative relations; regional differences; inter-regional contradictions

Идея цикличности существовала в науке на протяжении многих тысячеле тий и в настоящее время не утратила своей эвристической и прогностической ценности. Основанная на идее о постоянстве перемен теория политического цикла более последовательно раскрывает содержание политического процесса, его магистральную направленность, избегая одномерности и идеологической предвзятости. Под политическим циклом понимается часть траектории движения политической системы, в начальной и конечной точках которой система оказывается в подобных по ряду важных характе ристик, но принципиально различных в эволюционном отноше нии состояниях. Повторение политических циклов образует не замкнуто-циклическое (круговое), а более сложное, спиралевид ное движение. Циклические явления тесно взаимосвязаны и имеют свои аналоги в природе, организме человека, политической и других подсистемах.

Политический цикл определяет ресурсные, организационные и иные возможности политической системы на определенном этапе. Социальные и иные реформы во многом соответствуют ведущим циклическим трендам. Мы полагаем, что их преодоление невозможно, поскольку цикл развития — это природное явление, не зависящее от человека. Однако есть потенциальная возможность понизить степень кризисности развития системы. Для этого следует грамотно использовать циклические законы, а не генерировать искусственно свои. Здесь важно понимание того, что обязательно есть и позитивная, и негативная силы, которые необходимо сбалансировать внутри ситуации. Исторический опыт показывает, что в большинстве случаев богатое социальное государство — это во многом результат грамотного использования правящей элитой циклических законов.

Мы исходим из гипотезы, согласно которой материальная и духовная составляющие политики соответствуют циклу развития государства, на котором оно в данный момент находится. Отсюда можно констатировать, что на любом этапе развития у социальной и другой политики есть свои ресурсы и ограничения, которые определяются внутренней логикой текущего цикла. В связи с этим необходимо выяснить, как закономерности динамики доходов и собственности проявляются в рамках отдельных циклов региональной социальной политики России.

Если исходить из единства внутренней логики развития политических процессов применительно к позднесоветской и постсоветской России, то можно условно выделить ряд циклов развития политической системы: I цикл (1969 г. — апрель 1985 г.) — унификация системы и подсистемных компонентов; II цикл (апрель 1985 г. — середина декабря 1991 г.) — разрушение советской системы и формирование потенциальных основ постсоветской системы); III цикл (середина декабря 1991 г. — декабрь 1993 г.) — обозначение в общих чертах магистральной направленности развития системы нового типа; IV цикл (декабрь 1993 г. — август 1998 г.) — распространение идей и период созревающей сознательности системы; V цикл (август 1998 г. — январь 2004 г.) — стабилизация, фиксация ранее достигнутого системой результата, реализация лидером основных идей; VI цикл (январь 2004 г. — предположительно 2013 г.) — достижение системного результата и подведение итогов, систематизация¹.

Опираясь на эту схему, постараемся рассмотреть особенности региональной социальной политики в позднесоветский и постсоветский периоды.

I цикл (1969 г. — апрель 1985 г.). Исследователи нередко именуют этот цикл «имперским»². Многообразие политических процессов в рамках «имперского» цикла подчинено внутренней логике этого цикла — достижению системного результата и подведению итогов всего процесса модернизации. Имперский цикл, по выражению О. Шпенглера, знаменует собой «начало космополитической цивилизации и угасание душевной творческой силы»³. Этот цикл связан с усиленной унификацией всех системных составляющих, характеризуется их сильным сплочением.

Динамика распределения доходов в региональном срезе тоже имеет присущие циклу особенности. Образ будущего регионов создавался руководством СССР. Региональное руководство его транслировало на территорию управляемых регионов. Подобная система управления воспроизводила дореволюционную модель. За 70 лет существования СССР сложилась определенная схема размещения производства, формирование которой определялось не столько экономическими, сколько политическими факторами. Как отмечает Б. Хорват, в таком «обществе администраторы обладают той же властью, что и собственники при капитализме. Все внима ние здесь обращено на усиление позиций власти. Идет процесс сверх развития государственного аппарата. Вся политическая и экономическая власть сосредоточена в руках правящей политической организации»⁴.

Такая система априори была неэффективной, но относительно нормально функционировала, подкрепляясь ресурсным изобилием и жесткой административной системой управления

в лице Госплана, Госснаба, Минфина и т. п. Но ресурсное изобилие иссякло. В начале 90-х гг. была ликвидирована ранее действовавшая система управления, а другой создано не было. Это было вызвано тем, что содержание коммунистической идеологии и структуры управления не успевало за темпом и направленностью социальных процессов.

II цикл (апрель 1985 г. — середина декабря 1991 г.). В середине 80-х гг. все более отчетливо стала проявляться неэффективность сложившейся поли тической системы СССР. Во енно-промышленный комплекс получал все новые и новые средства, а социальная сфера, потребительский рынок, наукоемкая про дукция и т. д. претерпевали все более и бо лее остродефицитный характер. Это был тот случай, когда положительная закономерность (нарастание количественных фак торов) при переходе в новое качество переросло в другую, отрицательную (неоправдавшиеся социальные ожидания, разочарование населения, образование духовного вакуума). Это привело к тому, что «долговременные структурные тренды стали приближаться к своим асимптотам, из-за постоянных структурных колебаний все чаще возникали сложные ситуации, справиться с которыми система уже не могла»⁵.

В СССР проблема преодоления межрегиональных различий в уровне социально-экономического развития занимала значительное место в политике и идеологии. Инструментами этой политики были централизованное финансирование экономики и социальной сферы регионов, дотации и субвенции, социальные компенсаторы, плановые цены и др. Однако различия между российскими регионами по важнейшим социально-экономическим индикаторам к концу 80-х гг. были весьма велики. Достаточно констатировать, что в 1988 г. максимальный разрыв между административно-территориальными единицами РСФСР по величине национального дохода (чистой продукции) на душу населения составил 11 раз (Тюменская область и Агинский автономный округ). Эта реальность маскировалась бодрыми декларациями о тенденциях выравнивания. Показательно было и то, что в региональной политике дореформенного периода выбор регионов, нуждающихся в поддержке, и размеры предоставленной им помощи не были основаны на методических принципах и носили субъективный характер. О. Н. Смолин констатирует, что в СССР «в рассматриваемый период неоднократно изменялся вектор провозглашаемых преобразований: от усиления администрирова ния и борьбы с нетрудовыми доходами до узаконивания частной собственности с наемным трудом; от заявлений о быстром повы шении уровня жизни до ограниченной денежной реформы и пер вого массового повышения цен; от выдвижения лозунга социаль ной справедливости и расширения социальных гарантий трудя щимся до безудержной пропаганды социального неравенства»⁶.

III цикл (середина декабря 1991 г. — декабрь 1993 г.) — период, когда формируются «максимально динамичные, экстенсивные, расширяющиеся пространства, для которых характерна открытость, агрессивность, экспансивность, постоянно меняющиеся границы. Эти пространства одновременно предоставляют „веер” возможностей. Такие пространства — это череда быстро меняющихся образов»⁷, лидеров, воспроизводящих эти образы.

Произошла административно-политическая регионализация, которая привела к формированию особых регионов в форме субъектов Федерации. Главным следствием этого процесса было то, что возросло разнообразие вариантов развития страны и государственного управления, его сложность. В стране сформировались 89 политико-территориальных образований, стремящихся выстроить свои проекты развития.

В наследство от СССР регионы получили ценности уходящей эпохи: производственные комплексы, созданные в ходе советской индустриализации, и жесткие административные границы, замыкающие активность людей территориями отдельных субъектов Федерации⁸. Вполне закономерно, что в данных условиях неравномерность социально-экономического развития регионов России обострилась: территории, обладающие еще не исчерпанным ресурсным потенциалом или располагающие монопольными производствами, оказались в выигрышном положении и смогли обеспечивать своему населению относительно высокий уровень жизни, тогда как другие регионы, не обладающие достаточным ресурсным или производственным потенциалом, стали «проваливаться» по всем позициям.

В целом этот период характеризуется начальными процессами приватизации и передела собственности и необрати мыми изменениями социальной стратификации и образа жизни.

Основным итогом этого цикла стало появление в политике лидеров-реформаторов, которые в каче стве главного ориентира определили западную модель общества, прежде всего это был американский (зачастую искажен ный) вариант.

IV цикл (декабрь 1993 г. — август 1998 г.). На этом этапе перед реформаторами стояла задача распространения своих идей на все общество. Для этого широко использовались ресурсы СМИ. В экономике также преобладали экстенсивные процессы. Экономическая экспансия хозяйствующих субъектов распространяется на новые, наиболее прибыльные отрасли народного хозяйства. Осуществляется их массовая приватизация. Поскольку скорость изменений на данном цикле высока, то достаточно быстро осуществляется процесс олигархизации власти. Принятие политических решений осуществляется в интересах тех или иных групп давления. Активно проводя такую политику в России, радикальные либералы, контролировавшие до определенного времени управление и государственную идеологию, не скрывали системы ценностей, которой они руководствовались, и своих интересов. С определенной долей уверенности можно сказать, что в начале реформ не учитывался социальный фактор, а социальная сфера (как совокупность институтов и отношений) рассматривалась как рудимент тоталитарного государства, подлежащий разрушению. Поэтому решение социальных проблем оказалось на «задворках» государственной политики, что незамедлительно сказалось на благосостоянии людей⁹.

Государственная региональная социальная политика подверглась влиянию негативных процессов этого цикла. За годы проведения реформ региональные различия не сгладились, а еще больше увеличились. Большинство субъек тов РФ стали дотационными, в то время как до нача ла экономических преобразований таких было меньше. В 1996 г. из 89 субъектов РФ 63 стали дотационными. Всего за год количество территорий-доноров сократилось на девять. В условиях поразившего страну системного кризиса более или менее устойчивыми оставались регионы сырьевой добычи, продукция предприятий которых имела экспортную направленность, а также Москва и Санкт-Петербург как мощные центры финансово-кредитной деятельности. В наибольшей мере оказались поражены кризисом наименее устойчивые, не имеющие природных богатств регионы и особенно центры высокотехнологичных производств ВПК, машиностроения, легкой промышленности и науки. В результате по величине среднедушевого производства ВРП и среднедушевым реальным доходам населения субъекты РФ стали различаться более чем в 20 раз. Такая дифференциация привела к расширению ареалов депрессив-ности и бедности, ослабления механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастания межрегиональных противоречий.

Определяющую роль в этих процессах играло политическое противостояние федерального центра и регионов, в ходе которого игнорировался ряд закономерностей, характерных конкретным социально-экономическим и политическим реальностям и детерминирующих область допустимых решений. Не учитывались, в частности, ограничения, налагаемые новыми федеративными отношениями (и стоящими за ними интересами региональных элит), вероятным сценарием криминализации хозяйственной жизни, предсказуемыми социальными и бюджетно-налоговыми последствиями реформ, искаженными представлениями основной массы населения об условиях социальной жизни в «ново-рыночной» стране, соединением вопросов реформирования с вопросами персонификации власти¹⁰.

В связи с этим государственная региональная политика в пореформенный период в целом была направлена на решение краткосрочных задач и ликвидацию критических ситуаций. Устранение или смягчение территориальных диспропорций не входило в число приоритетных целей. Предоставление территориям льгот являлось в большей мере результатом административной напористости региональных лидеров, нежели следствием экономических расчетов. Политика децентрализации управления в социальной сфере, проводимая в пореформенный период федеральным центром, привела к неадекватному перераспределению ответственности за осуществление социальных расходов и полномочий по формированию доходов. Несмотря на то, что основная часть расходов на социально-культурные мероприятия по-прежнему осуществлялась главным образом бюджетами территорий, недофинансирование всех направлений социального развития территорий стало хроническим.

В этих условиях региональные власти стали вырабатывать собственные механизмы реализации социальной политики, существенно отличающиеся в разных регионах и строящиеся на принципах, зачастую не совпадающих с федеральными. Социальная политика в этот период носила неэффективный, по большей части политически вынужденный характер. Исследователи признают, что именно финансовый кризис осени 1998   г. стал рубежом на пути преодоления политической нестабильности. Последующее развитие продемонстрировало переход к формированию нового баланса сил в обществе, благодаря которому смена правительств уже не приводила к существенным колебаниям социально-экономического курса¹¹.

V цикл (август 1998 г. — январь 2004 г.). К середине

1999  г. во взаимоотношениях между федеральным центром и регионами складывается ситуация, которую можно охарактеризовать как состояние неустойчивого равновесия. В выступлениях официальных и политических деятелей популяризируется тезис о том, что угроза дезинтеграции Российской Федерации и сепаратизма ушла в прошлое, что она перестает быть актуальной или, по крайней мере, не представляет такой опасности, как в 1992—1993 гг. Период «парада суверенитетов» и «бегства от Центра» закончен, начался период центростремительного движения, активный процесс «собирания российских земель»¹². Один из главных политических итогов — это кадровое укомплектование основных властных структур сверху донизу. Произошло это не путем волевых назначений или неконституционного продления полномочий, а посредством народного волеизъявления. Это сделало полученные политиками мандаты более весомыми и легитимными, а их обладателей (в первую очередь губернаторов) — более уверенными в своем будущем, более самостоятельными, независимыми и инициативными в управлении регионами.

Сложная социально-политическая ситуация в большинстве регионов потребовала принятия федеральным центром ряда непопулярных решений. Одним из них стало создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента России в субъектах РФ.

Наличие ряда признаков социально-политической стабилизации означало не столько прекращение или ослабление деятельности латентных дезинтеграционных факторов, сколько трансформацию противоречивого взаимодействия центробежных и центростремительных факторов в иные формы. В академических и политических кругах доминировала точка зрения, характеризующая новую фазу отношений «центр — регион» следующим образом: «центр тяжести в оптимизации взаимоотношений между Москвой и субъектами РФ… смещается с политической в правовую сферу»¹³. Действительно, на первый план выдвинулись правовые вопросы, решаемые в форме «столкновения норм», «войны законов», позиционного противостояния взаимоисключающих позиций, поисков аргументации для обоснования позиций и направлений политики. Причин этому несколько. Во-первых, прошла эпоха митинговых деклараций и драматических жестов. Региональные лидеры стали действовать достаточно взвешенно. Во-вторых, исчезла необходимость в конфронтации. Регионы и без того получали, что им нужно. В-третьих, стало ясно, что демонстративные политические жесты менее эффективны (если не контрпродуктивны), чем экономические и конкретно-правовые действия. Овладев более сложными политическими технологиями, регионы и их руководители перестали нуждаться в методах начала 90-х гг.¹⁴

В связи с этим И. В. Бахлов справедливо отмечает, что в рамках этого цикла «изменяется характер отношения большинства субъектов федерации (в лице региональных элит) к центру в направлении усиления лояльности: значительная их часть, являясь реципиентами, прямо зависела от механизма вертикального финансового выравнивания, находившегося в руках федерального правительства; другая часть смогла путем заключения договоров реализовать свои требования; кроме того, прямая конфронтация с центром стала менее эффективной, чем политика лоббирования своих интересов с использованием методов не прямого давления»¹⁵.

Наметились объективные признаки социально-политической стабилизации, которые все больше рассматривались как своего рода «окно возможностей», «режим наибольшего благоприятствования» проведению взвешенной и конструктивной политики. Следуя внутренней логике цикла стабилизации, главным и перспективным содержанием региональной социальной политики становится освоение правильно выстроенной системы приоритетов, механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели. В этих целях государство пыталось, во-первых, определить очередность и гарантировать адресность удовлетворения социальных потребностей; во-вторых, оценить ресурсное обеспечение с учетом их дефицита; в-третьих, оптимально распределить ограниченные ресурсы при наличии определенной конкуренции между различными социальными потребностями. Социальная деятельность государства в рамках этого цикла была нацелена на координацию указанных факторов.

VI цикл (январь 2004 г. — предположительно 2013 г.). Внутренняя логика цикла ориентирует политических акторов на идеологию сплочения и дальнейшее упорядочение процессов. Необходимые предпосылки для этого уже начали складываться. Условным началом этого цикла, на наш взгляд, можно считать реформу по укрупнению субъектов Федерации. Другим признаком унификации стали инициативы Президента РФ В. В. Путина по замене выборов губернаторов процедурой назначения последних. Эта реформа была инициирована Президентом РФ сразу после событий, произошедших в сентябре 2004 г. в г. Беслане. Проведенные в дальнейшем назначения губернаторов фиксиру ют сдержанность федерального центра в отношении кадровых изменений. Показатель но, что в отношении большего числа гу бернаторов были проведены так называемые «переназначения». Вместе с тем новый порядок организации власти на региональном уровне выявил некоторые важные особенности этого процесса. Во-первых, назначение новых лиц на губернаторские должности в ря де регионов (например, в Саратове, Нижнем Новгороде, Туле) свидете льствует о значимости такого фактора, как личная лояльность федеральному центру. Во-вторых, многие из занявших должность губернаторов в политичес ком отношении являются членами партии «Единая Россия». В-третьих, назначения говорят о том, что предпочтение отда ется фигурам, ранее не слишком «засвеченным» в политической борьбе за руководящие позиции на местах, управленцам-професси оналам, нежели харизматичным политикам. В-четвертых, федеральный центр про должил относительно взвешенную линию поведения во взаимоотноше ниях с влиятельными национальными республиками в составе федера ции. Практике новых назначений были свойственны определенная «„удаленность” от влияний митингового характера, а также склонность к соблюдению „бюрократического” этикета»¹⁶.

Используя накопленные ранее государственные резервы и благоприятную экономическую конъюнктуру, государство укрепило свои позиции в экономике. 2007 г. запомнился усилением роли государства в промышленности. Здесь также можно наблюдать процессы сплочения. Доля государства в совокупном акционером капитале российских компаний в 2007 г. превысила 35 %.

В условиях мирового финансового кризиса возрастание внешних для системы финансовых угроз и тесно связанных с ними внутренних подталкивает российскую элиту к расширению регуляторов не автономного, а искусственного, преимущественно «ручного» воздействия. Последствия мирового финансового кризиса для России могут привести к более сильному и последовательному «программированию» стратегии правящей элиты в направлении дальнейшей унификации политической системы.

В условиях унификации государство должно более грамотно и, главное, гибко реагировать на подобные вызовы, поскольку цена ошибки довольно велика. Дело в том, что для этой стадии характерна самая высокая степень инсти-туционализации, и неверные решения могут спровоцировать серию локальных кризисов внутри системы.

Не менее важной проблемой является высокая монополизация рынков. Россия развивается как страна сверхкрупного и в основном сырьевого бизнеса. Рост монополизации — это наиболее характерная черта цикла унификации, которая при дальнейшем развитии имеет тенденцию к нарастанию. В рамках логики цикла унификации наблюдается еще большая концентрация доходов и собственности у самой обеспеченной группы населения, т. е. самая высокая степень неравенства. Поэтому задача снижения протестных настроений в процессе унификации всех составляющих системы актуализирует проведение более масштабной социальной политики. Мы полагаем, что ни на каком другом цикле развития государство и собственники не заинтересованы до такой степени в широких социальных интервенциях. Степень концентрации капиталов и собственности на этом цикле унификации наиболее высокая. Следовательно, политические элиты более всего заинтересованы в масштабных

социальных интервенциях с целью нейтрализации постепенно усиливающихся протестных настроений, которые обусловлены высокой кризисностью экономики и иных сфер в этот период. Можно констатировать, что социальная политика на данном цикле выполняет преимущественно не функцию жизнеобеспечения, а социальной стабилизации. Поскольку социальная политика на этом цикле актуализируется, степень обоюдной заинтересованности власти и общества возрастает. Это требует более грамотного и экономически выверенного подхода к формулированию базовых приоритетов региональной социальной политики в этот период.

Мы полагаем, что мировой финансовый кризис, вероятно, приведет к существенному пересмотру базовых положений доктрины социального государства в сторону дальнейшего уменьшения социальных гарантий и переориентации интересов потребительского общества на систему духовных ценностей. Исторический опыт показывает, что слишком долгое стабильное, сытое существование в определенный момент начинает тревожить, и общество принимается подсознательно вырабатывать защиту против собственного духовного и душевного обнищания. Процесс этот довольно болезненный.

В новых условиях механизмы социальной политики, по-видимому, будут переориентированы на формирование экологического сознания, создание моделей минимальной потребительской достаточности, но уже не в рамках удовлетворения все возрастающих же ланий, а в рамках обеспечения самого необходимого для поддержания нормальной жизнедеятельности организма, для усиления социальной активности и духовной составляющей социального развития.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹  Следует отметить, что начальные и конечные точки отсчета цикла можно представить достаточно условно, поскольку речь идет не о точке в пространстве, а о «витке спирали» (постоянстве изменений) — совокупности многих точек отсчета в рамках цикла, которые одновременно представляют собой наиболее характерные качественные характеристики того или иного образа.

² См.: Бахлов И.В. От империи к федерации: историко-политологический анализ трансформации имперских систем в федеративные. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 488.

³  Шпенглер О. Закат Европы. Очерки морфологии мировой истории: в 2 т. М.: Мысль, 1998. Т. 1. С. 192.

⁴ Horvat B. The Political Economy of Socialism. N. Y., 1982. Р. 126.

⁵  Валлерстайн И. Миросистемный анализ: введение. М.: Издат. дом «Территория будущего», 2006. С. 178.

⁶ Смолин О.Н. Политический процесс в современной России. М.: ТК Вел-би, Изд-во «Проспект», 2006. С. 211.

⁷ Замятин Д.Н. Культура и пространство: моделирование географических образов. М.: Знак, 2006. С. 140.

⁸  См.: Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа. Доклад «На пороге новой регионализации России» / под ред. В.В. Шулаева. Н. Новгород, 2001. С. 43.

⁹  См.: Строев Е. Социальное развитие и российский федерализм // Человек и труд. 1997. ¹ 5. С. 4.

¹⁰  См.: Лексин В.Н, Швецов А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Статья первая. Постановка проблемы // Рос. экон. журн. 1999. ¹ 4. С. 55.

¹¹  См.: Мау В. Политэкономические проблемы проведения рыночных реформ в посткомунистической России // Общество и экономика. 2000. ¹ 7. С. 8.

¹²  См.: Федерализм власти и власть федерализма. М.: Прогресс, 1997. С. 157.

¹³ Цит. по: Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. М.: Наука, 1999. С. 77.

¹⁴ См.: Ольшанский Д. Дезинтеграция: новые симптомы старой болезни // Pro et Contra. Т. 5. ¹ 1 «Центр и регионы России». 2000. С. 40.

¹⁵ Бахлов И.В. От империи к федерации ... С. 547.

¹⁶ Иванов В.Н. и др. Федерализм и социальная стабильность // Библиотечка науч.-общ. журнала «Наука, культура, общество». 2006. Вып. 1. С. 5.

Поступила 05.12.08.