В. К. Бугаев. Системные свойства региона как объекта управления

В. К. БУГАЕВ

СИСТЕМНЫЕ СВОЙСТВА РЕГИОНА КАК ОБЪЕКТА УПРАВЛЕНИЯ

БУГАЕВ Владимир Константинович, профессор кафедры экономической и социальной географии Санкт-Петербургского государственного университета, доктор географических наук, профессор.

В современной социально-экономической ситуации, сложившейся в стране, нерешенности некоторых вопросов развития регионов, комплексные региональные исследования приобретают особое значение. В связи с этим актуальна задача совершенствования региональной организации общества.

Социально-экономический район (регион) — многокомпонентная и полиструктурная система с разнообразием составляющих элементов и выполняемых ими функций.

Компонентами региональной системы являются природная среда как естественная ресурсная база производства и необходимое условие жизнедеятельности населения, население как производительная сила и потребитель материальных и культурных благ, производство материальных и культурных благ как связующее звено во взаимодействии общества и природы, источник благосостояния людей. Поэлементный анализ региональной системы показывает, что каждая из названных составляющих лишь весьма условно может быть отделена одна от другой. Это объясняется как многофункциональностью даже простых и «первичных» элементов, относимых в зависимости от целей исследования к разным компонентам, так и взаимосвязанностью компонентов, которые во взаимодействии друг с другом образуют качество региональной социально-экономической (территориальной общественной) системы.

Природопользование как функциональная подсистема региона может рассматриваться в составе следующих групп элементов: природные элементы — условия развития экономики и жизнедеятельности населения (климат, рельеф, гидрография и др.); природные элементы как первичные ресурсы экономики (полезные ископаемые, земельные, водные, биологические ресурсы, географическое пространство, территориальные сочетания разных видов ресурсов); природные элементы — ресурсы жизни населения (вода, воздух, тепло, свет, рекреационные ресурсы и др.); вторичные природные ресурсы — источники загрязнения среды и неиспользуемые ресурсы экономики); население — участник и организатор природопользования, потребитель естественных природных благ; технические средства, используемые для извлечения и переработки, воспроизводства природных ресурсов, совершенствования процессов природопользования, решения экологических проблем; прямые и опосредованные элементы-связи, объединяющие природопользование с другими функциональными подсистемами региональной системы.

Производство материальных и культурных благ включает: производственно-технологические циклы, стадии производства; производственно-технические и инфраструктурные элементы (народнохозяйственные основные фонды, транспортные и иные коммуникации, линии связей, энергетические, строительные и ремонтные базы, прочие элементы инфраструктуры; оборотные средства производства, производимые и потребляемые продукты и услуги; производственно-экономические элементы (межотраслевые и территориальные сочетания и комплексы, разного рода объединения предприятий, отдельные предприятия, их отраслевые и территориальные подразделения); производственно-природные элементы (используемые в производстве первичные природные ресурсы); производственно-экологические элементы (источники загрязнения среды, загрязнители, вторичные природные ресурсы); производственно-социальные элементы (трудовые ресурсы, виды и формы трудовой деятельности); элементы-связи в региональном воспроизводственном процессе.

Расселение и жизнедеятельность населения так или иначе охватывают другие стороны развития региона. В широком понимании именно жизнедеятельность населения, ее экономические, социальные и экологические проявления связывают региональную систему в единое целое.

Соотношения и взаимосвязи элементов этих функциональных подсистем образуют функциональную (функционально-компонентную) структуру региона. Отметим, что для определенных целей бывает необходимым более дробное деление региональной системы на составляющие функциональные подсистемы. Так, для решения задач совершенствования регионального управления предметом рассмотрения становится организационно-управленская структура региона.

Среди других структур региональной системы следует назвать отраслевую и территориальную структуры, в основе которых — процессы отраслевого и территориального разделения труда, отраслевой (межотраслевой) и территориальной (региональной, локальной) интеграции производства и общества.

При анализе отраслевой структуры рассматриваются соотношения и взаимосвязи отраслей экономики (специализированных видов деятельности), начиная от первичных элементов (продукты и услуги, отдельные предприятия и их отраслевые подразделения) и заканчивая крупными сферами, отраслями и межотраслевыми комплексами. В результате выделяются отраслевые (межотраслевые) подсистемы региона, имеющие свою специфику в развитии, влиянии на процессы районо-образования, в размещении по территории региона.

При рассмотрении территориальной структуры внимание обращается на пространственную дифференциацию и взаимосвязанность (интеграцию) в развитии и размещении как отдельных первичных (топических) элементов производства, расселения и природопользования, так и их различных территориальных сочетаний и комплексов. Подобным образом выделяются территориальные подсистемы региона (функциональные; отраслевые и межотраслевые; внутрирегиональные, в том числе локальные).

Названные структуры не просто сочетаются друг с другом, существуют параллельно, но имеют взаимопроникающие связи. Исходя из сложного строения региональной системы, первым и обязательным требованием к управлению является обеспечение комплексного, пропорционального и сбалансированного развития всех элементов, подсистем и структур региона.

Регион — открытая система с определенной замкнутостью региональных связей и отношений. Степень открытости и замкнутости (закрытости) региональной системы меняется с масштабами производства и потребления в регионе, развитостью регионального воспроизводственного процесса, межрегио-

нальных и внутрирегиональных связей. Масштабы производства и потребления определяют емкость регионального рынка товаров и услуг, возможности диверсификации экономики и замыкания ее в рамках региона. Развитость регионального воспроизводственного процесса зависит от степени внутренней связности различных элементов и подсистем региона по всем стадиям и циклам природопользования, воспроизводства материальных и культурных благ. Интенсивность межрегиональных и внутрирегиональных связей и отношений, в свою очередь, определяется развитостью коммуникаций, характером сложившегося размещения производства и населения по территории страны, различиями в природных, экономических и социальных условиях развития регионов.

Как открытая система регион выполняет функции обеспечения потребностей страны (других регионов) путем экспорта и собственных потребностей путем импорта, соответственно, «избыточных» и «дефицитных» для данного региона товаров и услуг. Как закрытая система регион полностью или частично обеспечивает собственные потребности за счет внутренних ресурсов.

Таким образом, в регионе выделяются две группы производств — отрасли специализации, работающие на внешний и отчасти внутренний рынок, и обслуживающие отрасли, ограниченные региональным потреблением товаров и услуг. Каждая из групп отраслей, в свою очередь, подразделяется на отрасли производственного назначения и отрасли социального назначения. Кроме того, в зависимости от целей и задач исследования регионального воспроизводственного процесса могут выделяться профилирующие, дополняющие, смежные, параллельные отрасли и др. Состав отраслей специализации и обслуживающих отраслей зависит от множества факторов, по разному сочетающихся в каждом регионе. Не менее важны отраслевые особенности в размещении производства различных видов товаров и услуг. Примерами повсеместного размещения по регионам РФ производства являются электроэнергетика, промышленность строительных материалов, ремонтная, пищевая и ряд отраслей легкой промышленности. Ограниченное размещение имеют нефтяная, газовая и металлургическая промышленность.

Среди факторов, влияющих на динамику структурных изменений в экономике регионов, следует назвать капиталовложения (размеры инвестиций в основной капитал, в том числе по отраслям и территориям региона), региональную политику, определяющую тактику и стратегию развития регионов разного типа, активность действий органов государственной власти по преодолению кризисных ситуаций и решению острых региональных проблем. Следует также учитывать инновационную деятельность по внедрению достижений научно-технического прогресса, обмену опытом развитых стран и более развитых регионов.

Регион — инерционная система с взаимодополняющими свойствами динамичности и статичности (изменчивости во времени и пространстве, устойчивости к внешним и внутренним воздействиям). Инерционные свойства региона меняются в зависимости от степени сформированности его экономики и хозяйственной освоенности территории, развитости отраслевой и территориальной структуры, общего состояния экономического развития (подъем, стагнация, спад), характера и цикла развития экономики страны и региона (эволюция, частичная реструктуризация, трансформирование экономики в условиях кризиса). Поскольку регионы в ходе исторического развития так или иначе меняют свой социально-экономический облик, для придания устойчивости региональному развитию и эффективного регулирования процессов районообразования требуется создание постоянно-действующей, специальной системы регионального (территориального) управления. При этом включаются механизмы самоуправления регионов и отдельных территорий, обеспечивающие надежные горизонтальные связи в рамках каждой региональной и локальной системы, и управления развитием регионов в соответствии с их иерархической организацией, обеспечивающей вертикальные связи в управлении страной, регионами и отдельными территориями.

Региональное и местное самоуправление строится на принципах равноправных отношений внутри региона между всеми производителями и потребителями, совместно использующими природно-сырьевую базу, инфраструктуру, трудовые и материально-технические ресурсы и совместно же решающими экономические, социальные и экологические проблемы региона (места) с учетом имеющихся у них возможностей и средств.

Управление регионами со стороны вышестоящей власти необходимо для формирования единой бюджетно-финансовой системы страны, поддержки отстающих территорий, реализации проектов и программ межрегионального и внутрирегионального (местного) значения, контроля и координации деятельности властных структур, проведения активной региональной политики, нацеленной, в конечном счете, на более ускоренное и эффективное развитие регионов и территорий, рост благосостояния их населения, наконец — для выполнения специфических для каждого уровня управления функций.

Важность федерального уровня управления регионами, помимо политических задач укрепления государства, определяется особенностями нашей страны и общими задачами государственного значения. К последним, например, относятся: особые функции федерального центра (международные отношения, фундаментальная наука, управление общефедеральной госсобственностью, финансовыми потоками, оборонным комплексом); государственные инвестиции в проекты и программы общефедерального и межрегионального значения, поддержка депрессивных и экономически отсталых районов, регионов особого стратегического значения.

Не менее важные задачи стоят и перед самоуправлением регионов — субъектов РФ, которое должно обеспечивать не только общий рост экономики и доходов населения, при более полном и эффективном использовании собственных и привлеченных ресурсов, но и содействовать преодолению различий на внутрирегиональном уровне (между административными районами, городами и сельской местностью, центральными и окраинными территориями, крупными городами и малыми поселениями). Особой задачей остается формирование местного самоуправления, не обладающего пока достаточной экономической и финансовой базой, а также практическим опытом в условиях окончательно не сложившейся системы управления страной, неравномерного развития и размещения производства.

Сочетание горизонтали и вертикали власти дополняется сочетанием функций текущего (оперативного) и перспективного (долгосрочного) управления региональным развитием. В первом случае решаются задачи, связанные с координированием, согласованием, мониторингом, контролированием, регулированием и оперативным руководством текущей деятельностью предприятий и организаций региона, независимо от их отраслевой принадлежности и территориального расположения, формы собственности и источников доходов. С перспективным управлением (планированием, прогнозированием, проектированием и программированием, разработкой основных направлений и концепций перспективного развития) связано решение стратегических задач: создание условий для поступательного развития экономики и роста благосостояния населения; решение правовых, политических, демографических, экологических, социальных, научно-технических, организационных проблем комплексного развития региона, требующих значительных затрат времени и средств.

Регион — многоуровневая система с территориально-дискретными свойствами, вытекающими из специфики разных частей региона и многообразия местных условий развития производства, расселения и природопользования. Подобные свойства присущи всем без исключения регионам, однако они усложняются по мере перехода от простой и малой региональной системы (первичного района и микрорайона) к более сложной и крупной системе (мезорайону и макрорайону).

С данным свойством связана таксономия социально-экономических районов (регионов), означающая, что районы как сравнительно целостные образования формируются на разных территориальных уровнях. Исследование таксономии регионов позволяет находить объективные основания для соответствующей, иерархической организации управления регионами разного масштаба, ранга. Таксономическая организация регионов прослеживается в государственном и административно-территориальном устройстве, в котором каждая нижеследующая по рангу административно-территориальная единица находится в соподчинении с вышестоящей единицей и так вплоть до общефедерального уровня.

Особое положение занимают федеральные округа, в определенной мере устраняющие присущий нынешнему федеративному устройству страны недостаток — отсутствие полноценного макрорегионального звена в системе управления. Другим недостатком является диспропорциональная структура регионов-субъектов, которые различаются по совокупным ресурсным потенциалам в десятки раз, а по отдельным из них (территории, населению, природным ресурсам, инвестициям, ВРП) — в сотни и тысячи раз. Следовательно, отличаясь на два-три порядка, они находятся на разных ступенях таксономической структуры социально-экономических районов, выделяемых теоретически.

Решение проблемы макроуровневой территориальной организации экономики и общества нам видится в двух возможных направлениях. Во-первых, реформирование государственно-территориального устройства путем объединения соседствующих малых и средних регионов-субъектов в крупные. Во-вторых, создание новой сетки крупных экономических районов, вместо устаревшей сетки Госплана РСФСР 1984 г., с наделением их функциями прогнозирования и перспективного планирования развития и размещения производительных сил, систем расселения и природопользования.

Каждый из путей имеет свои плюсы и минусы, поэтому дать однозначную оценку им сегодня не представляется возможным. В обоих случаях предположительное число укрупненных регионов (20—25) приближается к разным вариантам нового крупнорайонного деления страны. При этом, на наш взгляд, независимо от сохранения или возможной коррекции состава федеральных округов, границы крупных районов и федеральных округов должны быть совмещены, что обеспечит согласованную (конгруэнтную) структуру федеральных округов и крупных районов.

Таким образом, в усилении значимости макрорайонной организации экономики видится одно из направлений совершенствования системы управления страной.

Регионы обладают типологическими и индивидуальными свойствами (характеристиками). Типологические характеристики позволяют выделять родственные группы регионов с общими признаками, среди которых уровни развития экономики, природно-ресурсная база, отраслевая и территориальная структура регионов, фондовая и инвестиционная обеспеченность, динамика и темпы роста экономики, доходы бюджета и населения, этническая, конфессиональная и демографическая структура, занятость населения, экологическая ситуация и др. В соответствии с выявляемыми типами регионов разрабатываются положения государственной региональной политики, федеральные и региональные программы, нацеленные на решение проблем регионов разного типа. Примерами являются программы развития депрессивных и экономически отсталых регионов, регионов природно-ресурсного типа, приграничных и стратегически важных регионов, регионов Севера и др. Сегодня важное значение приобретает практическая реализуемость планов, программ и проектов, затрагивающих интересы смежных регионов. Также необходимы их согласования и взаимные корректировки, которые могут осуществляться на федеральном уровне, на уровне крупных экономических районов и федеральных округов. Индивидуальные особенности регионов учитываются при построении управленческих структур, разработках концепций и прогнозов перспективного развития регионов, проектов и программ на региональном и внутрирегиональном (местном) уровнях.

Рассмотренные выше свойства регионов определяют многоцелевой характер их развития.

Важнейшие цели формирования регионального хозяйственного комплекса — увеличение вклада региона в решение народнохозяйственных, межрегиональных проблем, более полное и всестороннее удовлетворение потребностей населения региона в товарах и услугах. В широком плане — создание условий для динамичного, поступательного, устойчивого развития каждого региона. В соответствии с этим, основными направлениями реализации целей являются повышение эффективности специализации и обслуживающих отраслей экономики, более полное использование ресурсного потенциала региона и отдельных видов ресурсов, комплексное (согласованное и взаимоувязанное, пропорциональное и сбалансированное) развитие региона и его подсистем. Самостоятельно значимыми аспектами в проблематике управления регионами являются совершенствование механизмов и инструментов государственного регулирования экономики, законодательно-правовой базы развития регионов и территорий, собственно управленческой деятельности.

Поступила 23.10.07.