Р. М. Хазиев. Региональные особенности государственной жилищной политики

P. M. ХАЗИЕВ

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ

ХАЗИЕВ Раузил Магсумянович, первый заместитель министра строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан.

Жилищная сфера — одна из важнейших сторон жизнеустройства людей. От решения жилищной проблемы во многом зависит качество жизни населения, удовлетворенность состоянием личного жизненного пространства. Жилищный фонд является основой социальной инфраструктуры, элементом жилой среды, предопределяющей состояние жизненного пространства. Это совокупность связей человека и его социального окружения, что актуализирует разработку и реализацию адекватной новым условиям жилищной политики на федеральном и муниципальном уровнях.

В начале 90-х гг. ХХ в. сложилась объективная необходимость изменения финансирования и управления жилищно-коммунальной сферой (ЖКХ), поскольку ее эффективное функционирование в рамках прежней системы стало невозможно. Техническое состояние основных фондов ЖКХ страны было неудовлетворительное. По оценкам экспертов, из-за нехватки средств в городах износ основных фондов достиг предела, а инженерных сетей — критической черты¹. Предприятия оказались не в состоянии в полном объеме финансировать эту сферу и стремились избавиться от нее.

Как отмечалось в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002—2010 годы», начавшаяся реформа в сфере ЖКХ стала поворотом от планово-административных методов регулирования к рыночным механизмам при соблюдении социальных гарантий жилищных прав малоимущих граждан и иных категорий населения, а право собственности на жилье, рынок жилья стали неотъемлемой частью отношений в этой сфере².

В 1991—1998 гг. принят ряд важных документов, ставших основой жилищной государственной политики. В 1998— 2001 гг. предусматривалось формирование конкурентной среды в отраслях ЖКХ, способной эффективно влиять на снижение издержек и тарифов на услуги ЖКХ, с соблюдением стандартов качества предоставляемых услуг. Ожидалось, что предпринимаемые меры будут способствовать развитию конкуренции на рынке ЖКХ, завершению разграничения функций собственника, управляющей организации (службы заказчика) и обслуживающей организации в государственном и муниципальном жилищном фонде, осуществлению мероприятий по переходу на договорные взаимоотношения между производителем и заказчиком услуг ЖКХ, привлечению в жилищно-коммунальную сферу предприятий различных форм собственности.

Однако финансовый кризис августа 1998 г. изменил экономическую ситуацию в стране, привел к приостановке хода реформ в жилищном секторе, сорвал выполнение правительственной программы и сдвинул сроки реализации Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства. В этот период жилищно-коммунальный сектор, на наш взгляд, выполнил функцию «социального буфера», приняв на себя основной удар, связанный с резким падением уровня жизни и доходов населения. Однако в условиях экономического кризиса Правительство РФ было вынуждено отодвинуть сроки реализации Концепции реформирования ЖКХ до 2008 года.

В 2001 г. разработан и принят ряд программных документов, касающихся реформирования ЖКХ. В 2004 г. общее количество программ, финансировавшихся из федерального бюджета, значительно сократилось, но программа «Жилище» осталась в федеральном списке и была признана в качестве одного из приоритетов социально-экономического развития России на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

В реформу ЖКХ в этот период направлены значительные инвестиции. Кроме того, основной объем финансирования должны были составлять средства региональных и муниципальных бюджетов и внебюджетные источники, но на практике расширения финансирования проектов жилищной реформы за счет региональных и муниципальных бюджетов не произошло. Не была реализована в полном объеме и подпрограмма «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда»: в 2002—2004 гг. вместо 2,5 млн м², как ожидалось, была ликвидирована лишь четверть (630,4 тыс. м²) непригодного для проживания жилья, с 2005 г. реализация этой подпрограммы была прекращена, причинами чего, по нашему мнению, стали: слабое развитие механизмов инвестиционного сотрудничества между властными и коммерческими структурами, недостаточная деятельность по привлечению средств населения на условиях долевого участия, отсутствие значительных оборотных средств и заинтересованности предприятий-подрядчиков в расширении подпрограммы, недостаточное бюджетное финансирование.

В Республике Татарстан Программа ликвидации ветхого жилья принята в 1996 г. (раньше федеральной) и действовала до 2004 г. В рамках программы введено в эксплуатацию 1 763 жилых дома на 51 158 квартир общей площадью 2,82 млн кв. метров. Гражданам республики, проживавшим в ветхом жилье, безвозмездно было предоставлено 49 125 квартир, общей площадью 2,67 млн кв. метров³.

В сентябре 2001 г. Постановлением Правительства РФ была принята новая редакция Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002—2010 годы.

При всех издержках жилищная реформа в 2001—2006 гг. осуществлялась в соответствии с рыночными принципами, а именно была осуществлена приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда, создано множество частных собственников жилищного фонда; сформировался рынок купли-продажи жилья, который стал важным фактором жилищных отношений; произведена передача ведомственного жилищного фонда и других объектов социального назначения в муниципальную собственность, что позволило снять нагрузку социальных функций с промышленных предприятий и повысить эффективность их деятельности; существенно повысился удельный вес платежей населения в оплате жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ) при снижении доли бюджетного дотирования отрасли и обеспечении адресной защиты малоимущих семей; была реализована первая российская система адресной социальной защиты населения — программа жилищных субсидий по оплате ЖКУ.

Однако главная цель жилищно-коммунальной реформы — повышение качества ЖКУ за счет новых экономических отношений в отрасли, доступ к рынку этих услуг частного бизнеса, эффективное регулирование естествен ных монополий, стимулирование ресурсосбережения, развитие инвестиционной инициативы собственников жилья — в тот период достигнута не была. Для большинства населения жилищно-коммунальная реформа до сих пор ассоциируется исключительно с повышением размеров платежей за ЖКУ, о чем свидетельствуют данные социологических исследований, в том числе и результаты проведенного нами исследования в Республике Татарстан. Такое отношение населения к реформированию системы ЖКХ свидетельствует о том, что социальные ожидания оправдались не в полной мере.

С 2006 г. по настоящее время главным инструментом реализации государственной политики в сфере жилищно-коммунального обслуживания остается Федеральная целевая программа «Жилище», рассчитанная на 2002—2010 годы. Проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» как часть целевой программы включает следующие основные направления, или подпроекты: «Повышение доступности жилья», «Увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования», «Увеличение объемов жилищного строительства и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», «Выполнение государственных обязательств по предоставлению жилья категориям граждан, установленных федеральным законодательством».

Для успешной реализации национального проекта была необходима системная подготовка, предусматривающая переходный период. Но это не было сделано, в результате чего образовался разрыв между спросом на жилье и предложением, спровоцировавший рост цен.

Анализ опыта реализации реформы ЖКХ демонстрирует, что многие запланированные еще на начало 2000-х гг. мероприятия реализованы не в полном объеме. На выездном заседании Президиума Государственного Совета РФ, состоявшемся 17 января 2007 г. в Казани, дана критическая оценка хода реформ в ЖКХ. Было отмечено, что рост удельной жилищной обеспеченности в стране пока не сопровождается увеличением комфортности, уровня благоустройства жилья; объемы ввода нового жилищного фонда недостаточны для замещения неблагоустроенного жилья в требуемых масштабах; увеличение объемов и доли ветхого и аварийного жилищного фонда не компенсируется вводом нового жилья; неблагоприятна динамика улучшения жилищных условий малодоходных семей, особенно семей, официально учтенных в качестве нуждающихся⁴. При этом к малодоходным группам населения, нуждающимся в финансовой и организационной поддержке в решении жилищной проблемы (около 24 % населения страны), отнесены семьи, для которых доступность приобретения средней квартиры по средней цене вдвое ниже, чем установлено программой «Жилище». В настоящее время совокупный доход таких семей за 6 лет соответствует стоимости такой квартиры. Кроме того, 6,4 % населения объективно нуждается в улучшении жилищных условий⁵.

Анализ сложившейся ситуации в ЖКХ показывает, что в ходе реформ этой сферы переоценены саморегулирующие возможности рыночных механизмов, не изучены последствия монополизированного рынка услуг; не учтено, что жилищная необеспеченность, неудовлетворительное состояние обслуживания жилья, низкое качество коммунальных услуг поддерживает и обостряет недовольство населения своим жизнеустройством. Прогнозы об активизации участия населения как собственников в управлении жилищной сферой не оправдались; будучи теоретически вполне обоснованной, концепция реформирования ЖКХ оказалась не мотивированной интересами населения.

На жилищно-коммунальный комплекс приходится четверть всех основных фондов РФ, чем и объясняется в значительной мере его высокая инерционность. Одной из приоритетных задач федеральной жилищной политики является усиление социальной защиты малообеспеченных семей при оплате ЖКУ и приобретении комфортного жилья. Наиболее напряженный этап, связанный с ростом тарифов и услуг жилищно-коммунального комплекса, в большей степени можно считать преодоленным, однако по объективным причинам продолжается дальнейшее удорожание коммунальных услуг, обусловливающих снижение уровня жизни наименее обеспеченной части населения. Нуждаются в совершенствовании правовые и экономические условия, стимулирующие развитие жилищного фонда и его социального использования, модернизация инфраструктуры адекватной специфике рынка жилищных и коммунальных услуг. Без изменения системы финансирования и управления жилищно-коммунальной сферой ее эффективное функционирование невозможно.

Большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально коммерчески привлекательны, так как рассчитываются на сравнительно быстрые сроки окупаемости, и приток частных инвестиций будет кардинально менять статус жилищно-коммунальной сферы в долгосрочной перспективе.

Для улучшения ситуации в сфере ЖКХ необходим мониторинг эксплуатации и реновации жилищного фонда на муниципальном уровне, который бы включал технический контроль состояния зданий, предотвращение аварий жилищного фонда, финансовый контроль накопления целевых ресурсов и инвестирования средств в воспроизводство и реновацию жилья, экономический контроль своевременности реализации проектов реновации и модернизации, градостроительный контроль развития жилой застройки и др.

Успешная реализация федеральной целевой программы «Жилище» зависит от степени эффективности государственной жилищной политики в каждом регионе. В этой связи актуальны систематические массовые замеры общественного мнения, изучение отношения населения к проводимым реформам, и на основе эмпирических исследований — разработка практических рекомендаций на региональном и муниципальном уровнях по снижению негативного потенциала издержек реформ ЖКХ.

ПРИМЕЧАНИЯ

¹ См.: Доклад на заседании Президиума Госсовета РФ «О работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реформированию жилищно-коммунального хозяйства и строительству доступного жилья с учетом интересов малодоходных групп населения». Казань, 2007. С. 26.

² См.: Федеральная целевая программа «Жилище» на 2002—2010 гг. Постановление Правительства Российской Федерации ¹ 865 от 31 декабря 2005 г. // Электрон. ресурс [режим доступа: http://www.gosstroy.gov.ru].

³ См.: Опыт Республики Татарстан по реформированию жилищно-коммунального хозяйства и строительству доступного жилья с учетом интересов малодоходных групп населения. Казань, 2007. С. 8.

⁴  См.: Доклад «О работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации по реформированию жилищно-коммунального хозяйства», обсужденный на выездном заседании Президиума Госсовета РФ, состоявшемся 17 января 2007 г. в г. Казань.

⁵ См.: Там же. С. 4.

Поступила 30.01.08.